構建多層次住房保障體系貴在求真務實

　　早在1998年國務院決定終結福利分房時，就已將住房保障體系規定為城鎮住房市場的主體。時至今日，中國房改已經走過了十年的歷程，以市場化、貨幣化為指向的中國房地產市場在改善城鎮居民住房困難局面、促進產業發展、增加稅收等方面曾發揮了積極的作用，但與此同時，各種問題也不斷顯現，在城市發展與利益博弈的雙重推動下，城市地價不斷創出新高，房價年年攀升已成為一部分中低收入城鎮居民不能承受之重。近年來，各項調控房地產市場的政策不斷出台，從2004年的“71號令”到2005年的“國八條”、“新八條”、“25號文”，再到2006年的“國六條”、“九部委37號文”，直至2007年的“24號文”，即8月7日國務院通過的《國務院關於解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》出台，明確提出要建立“多層次的住房保障體系”，標志著政府住宅調控思路的再次轉變。隨著24號文件的出台，多層次住房保障體系被重新推到聚光燈下。廣州市委、市政府在貫徹落實24號文件精神，構建多層次住房保障體系方面先慮、先思、先覺、先動，在認識與實踐上都做出了頗有價值的探索，他們的做法與經驗既具開拓創新意識又具典型示范意義，值得我們認真地總結與思考。

　　一、廣州市建立多層次住房保障體系的主要做法

　　2007年兩會期間，全國人大代表、廣州市市長張廣寧在接受記者採訪時曾經講過一段語重心長的話：“房價是隨著經濟的發展而變化的，很多因素會影響，當然其中也有人為因素。老百姓不應該慌，政府在住房問題上，永遠保護著城市裡的中低收入者、雙特困戶或者經濟狀況不好的家庭。”（《廣州日報》2007-3-6）這番話不僅表達了一個執政者“權為民所用、利為民所謀、情為民所系”的政治情懷，而且道出了廣州市政府建立多層次住房保障體系的根本出發點與基本思路。

　　1.堅持“公平共享、解困扶弱”的原則，不斷擴大廉租住房保障范圍，實現對城市最低收入住房困難家庭“應保盡保”。

　　2005年，廣州市已通過廉租住房保障制度，實現了對人均居住面積不足7平方米的城市最低收入家庭的“應保盡保”，在廣東省排名第一。2006年，又根據自身經濟實力和居民的住房需求，將廉租住房保障范圍提高到人均居住面積10平方米（建筑面積約15平方米）以下的最低收入家庭，廉租住房租賃補貼標准從每人每月230元提高到322元，廉租住房實物安置的租金標准為每月每平方米1元。是全國目前廉租住房保障范圍和標准最高的城市之一。由於保障范圍擴大而新納入廉租住房保障范圍的5643個家庭的住房問題在2007年11月得到全部解決。5643戶雙特困戶住房問題的解決標志著廣州城市最低收入家庭住房困難問題實現了較高保障水平的“應保盡保”，2008年以后新增的雙特困戶將實現當年發現，當年解決住房困難。

　　2007年8月7日，國務院出台了24號文，廣州市結合自身實際，制定了《廣州市城市廉租住房保障制度實施辦法（試行）》，在結合實際貫徹落實國家住房保障政策方面先行一步。《辦法》進一步完善了廣州廉租住房保障政策，建立起以廉租住房為主要制度的住房保障機制。一是大幅提高了廉租住房保障范圍，收入保障線從以往的年人均可支配收入4680元提高到7680元﹔二是簡化、優化資格審核程序，從原來的四級審核、三級公示改為兩級審核、兩級公示，在確保廉租住房公平分配的基礎上盡可能親民、便民和利民﹔三是進一步完善了廉租住房“准入”條件，保障對象更加科學合理﹔四是根據保障對象的困難程度分層次適度給予保障，建立評分輪候制度，實行精細化、科學化管理﹔五是完善了廉租住房動態審核退出機制，通過人性化的退出機制保証廉租住房資源的公平分配和有效周轉﹔六是建立了廉租住房資金保障機制，促進廉租住房建設更加制度化和規范化。

　　2．加大經濟適用住房建設，改進和規范管理，加快解決城市低收入家庭的住房困難。

　　24號文出台后，廣州市根據國家新精神和新要求，與前述的廉租住房實施辦法一起，制定了《廣州市經濟適用住房制度實施辦法（試行）》，進一步規范和改進經濟適用住房的管理。一是按照保障基本居住需求的原則，將經濟適用住房套型建筑面積確定為60平方米左右。二是與廉租住房實施辦法相對應，簡化、優化了資格審核程序﹔三是更加科學、合理地確定保障對象，並根據困難程度分層次適度給予保障，建立了評分輪候制度﹔四是更加嚴格限制經濟適用住房上市流轉，上市年限從現行的2年提高到5年，並且上市交易時必須按市場差價的80%補交土地收益，5年內確需轉讓的由政府安排回購﹔五是將廣州一直堅持的限制單位自建經濟適用住房建設范圍，對單位自建經濟適用住房實行政府計劃管理、統籌分配等被24號文肯定的做法，以成文形式寫進了《實施辦法》。據此，“十一五”期間，廣州將繼續著力加大、加快政府保障型住房建設，規劃建設900萬平方米、11.43萬套的保障型住房，佔全社會住房供應總量的17%，是“十五”期間的4倍。按照這一規劃，到2010年，廣州戶籍人口中的低收入家庭的住房困難問題將基本得到解決。

　　3．發展中小戶型、中低價位限價商品住房，調整住房供應結構，滿足中等收入家庭的首次置業需求，以解決“夾心層”群眾的住房問題。

　　2005年起，廣州商品住宅價格一改多年持續穩定的局面，開始出現較快增長的情況，房價增幅超過居民收入增幅，導致中等收入家庭解決自住型住房需求的壓力不斷增大，出現了一批既不符合經濟適用住房購買條件又無力承擔商品住宅價格的“夾心”階層，作為經濟社會中堅力量的中等收入家庭的住房問題日益突出。針對中等收入階層的住房問題，廣州的做法是在尊重市場經濟規律的基礎上，通過適度、合理的干預和調控，構建與中等收入家庭相適應的住房供應和消費層次。一是堅決落實國家90/70政策 ，優先發展面向中等收入有效需求的中小戶型、中低價位普通商品住房，不斷改善高端住房產品偏多、戶型偏大的不合理的住房供應結構。2007年，出讓的居住用地中90平方米以下戶型的居住用地達到74%，新批准建設的住房項目中90平方米以下戶型的佔72.5%。二是採取“限戶型、限房價、競房價、競地價”的辦法，供應限價商品住宅，在充分發揮限價房調整住房供應結構、穩定住房價格積極作用的同時，引導樹立與基本國情相適應的經濟、適用、節約的住房消費新理念，促進住宅產業的可持續發展。2006年8月至今，共公開出讓10宗限價房用地，用地面積96.8萬平方米，規劃建筑面積178萬平方米，可供應限價房1.5萬多套。迄今為止，廣州是全國落實國家限價房政策最早、出讓土地規模最大的城市之一。

　　為規范限價商品住宅的銷售管理，進一步建立健全全市住房梯級供應和消費的政策體系，2007年，廣州市出台了《廣州市限價商品住宅銷售管理辦法（試行）》和《關於2007年、2008年限價商品住宅銷售對象、最高銷售價格標准的公告》。《辦法》和《標准》以對應滿足中等收入群體首次置業需求為原則，對限價商品銷售對象、銷售價格、戶型結構、銷售程序、退出機制等方面進行了規定。主要特點有：一是將限價房政策確定為一項在一定時期內需要堅持的住房政策和一項需要根據房地產市場運行情況靈活運用的調控措施。二是將當前限價房供應對象確定為中等收入階層首次置業群體。三是對限價房上市流轉、購買后再次置業進行限制，確保限價房資源惠及真正需要人群。四是制定了嚴格的銷售監管程序，確保限價房資源公開、公平、公正地分配。2007年12月廣州市首批843套限價房正式對外銷售，標志著廣州市加快構建完善的多層次住房體系的視野更加務實、思路更加完備、立足點更加科學。

　　4．加大、加快住宅供應，緩解供需矛盾。

　　住房供需矛盾是近年來房價較快增長的主要原因之一。針對這一矛盾，2007年廣州市加大了商品住宅用地供應，出讓商品住宅用地62宗、4.69平方公裡，是2006年的2.56倍，2005年的9.38倍。需要特別指出的是，廣州市注重通過盤活存量土地的方式來滿足民生用地的增長需求，已供應的居住用地中有27宗是盤活再利用已收回的閑置土地和爛尾地，較好地解決了增加民生用地供應與嚴控新增建設用地規模、可持續利用土地資源的關系。在加大商品住宅用地供應，緩解供需矛盾的同時，2007年，市建委、規劃局和國土房管局還對商品住宅開發建設涉及行政審批事項再次進行了優化、簡化，總體審批時限縮短了50%，重點工程審批時限更是縮短了70%，按時結案率超過98%。

　　5．積極發展住房二級市場。

　　2003年以來，廣州市相繼出台了多項促進二手房交易的政策，積極推進以自住型需求為主流的二手住房市場的發展。例如，不斷放寬直至徹底消除房改房上市的政策障礙﹔促進二手房地產交易和權屬登記的事權下放工作，最大限度地方便群眾﹔簡化辦事流程，推進一系列便民政策和措施，二級市場成交量不斷擴大，2007年二手住房成交面積同比2001年增長181%，二手房市場已佔全部住房供應市場份額的47%，成為一手住房市場的有益補充，對穩定住房價格起到了積極作用。

　　二、廣州市建立多層次住房保障體系的主要特點及經驗

　　廣州市委、市政府在建立完善多層次住房保障體系的過程中，立足於廣州經濟社會發展實際、立足於基本民生、立足於社會和諧穩定、立足於可持續發展，明確把解決城市中低收入家庭住房困難作為維護群眾利益的重要工作、住房制度改革的重要內容、政府公共服務的重要職責，一手抓積極構建政府住房保障體系，切實解決好低收入家庭住房困難問題，一手抓運用市場規律和市場調節機制維護房地產市場的健康穩定發展，努力抑制商品房價格過快增長，收到了明顯成效，不僅完全符合24號文件精神，而且很多工作先行了一步，積累了寶貴的特點及經驗。

　　1．高水平、先保障。廣州市在建立完善多層次住房保障體系的過程中，始終把實現對城市最低收入住房困難家庭“應保盡保”作為政策底線，採取現房安置和租金補貼並舉的政策優惠措施，切實解決好雙特困戶的住房困難問題。2007年，廣州市委、市政府以“富民優先、民生為重”為原則，將妥善解決居民的住房問題列入承諾落實的66項惠民措施之中。在保障對象和保障標准上，廣州市根據自身經濟實力和居民住房需求的變化，2006年以來，提高了保障標准，擴大了應保對象，迄今為止，廣州市仍然是全國廉租住房保障范圍和標准最高的城市之一。在構筑底線公平的住房保障模式方面，廣州市的做法具備了廣泛的推廣價值與探索價值。實踐表明，面對住房資源緊張的市場供給局面，政府要優先考慮那些在市場競爭中處於劣勢地位的群體，加大對這一群體的政策保障力度，通過興建保障性住宅，擴大保障范圍，化解市場矛盾，從而將社會各階層的利益平衡起來，使住房保障體系發揮出真正的效用，以此提供一個健康、有序的環境，為整個社會政治經濟的發展保駕護航，這不僅是政府執政為民宗旨的體現，也是構建社會主義和諧社會的必須。

　　2．多層次、廣覆蓋。張廣寧市長在接受人民網記者就房價調控等問題的專訪時曾經談到：“我們要加快構建完善的住房保障體系，為有需要的中低收入住房困難家庭提供合適的廉租房、經濟適用房和中小戶型、中低價位普通商品住房，包括限價商品房。”（《廣州日報》2007-8-30）其實，這體現了廣州市住房保障的另一個基本思路，就是多層次、廣覆蓋。 據市國土房管局提供的數字表明，目前全市已有近70萬個家庭享受了政府的住房保障，包括房改房、解困房、安居房、經濟適用房、新社區、廉租房和發放廉租住房租賃補貼等，佔全市230萬個家庭的近三分之一。應該說，在我國目前經濟社會發展水平尚不夠高的情況下，這種多層次、廣覆蓋的做法，是改善城鎮居民住房困難、提高城鎮居民居住水平的最現實出路。在住房問題上，既優先保証雪中送炭，又在適當條件下錦上添花，體現了科學發展觀指導下的合目的性與合規律性的統一，是政府責任與政府能力相結合的最真切表達。

　　3．講效率、促公平。改革開放以來，在經濟與社會生活等領域，關於效率與公平的爭論幾乎從來沒有停止過，10年住房制度改革走過的歷程也一再演繹著公平與效率的對弈，致使今天的人們終於認識到房改應當在住房制度改革上下工夫，既防止將住房問題簡單歸咎於住房制度市場化改革，也要改變住房供應完全市場化的錯誤觀念，堅持市場調節與政府調控相互結合、相互補充，住房問題才能得到科學、合理的解決。實際上，如果政府出手解決好了中低收入住房困難家庭的住房問題，房價即使再漲，實際上與普通百姓關系也不大，於是，人們期待住房制度改革應該講效率與促公平並重。廣州市住房制度改革的實踐與創舉，實實在在體現了這樣一種思路。按照張廣寧市長的理解：住房是公民的基本權利，保障公民的居住權是政府不可推卸的責任。而且住房是具有“公共產品”屬性的特殊商品，不能完全依靠市場來解決，特別是在解決低收入住房困難家庭的住房問題上，政府一定要承擔起彌補“市場失靈”的責任， 運用有形之手去科學構建與經濟社會發展水平和不同收入階層相適應的住房梯級供應和消費體系。一是加強廉租住房、經濟適用住房建設，對城市低收入家庭給予住房保障，保障這些家庭的基本居住需求﹔二是採取適度的宏觀調控措施，發展中小戶型、中低價位限價商品住房，抑制投機型需求，控制投資性需求，解決好“夾心層”的住房問題﹔三是通過市場競爭機制滿足中高收入階層改善型的住房需求。

　　4．重建設、重發展。住房問題不單純是經濟問題，更是政治問題。實際上，如果政府不能妥善解決牽涉千家萬戶切身利益的安居問題，不斷強化公共服務職責，努力構建公共服務型政府，就勢必產生社會矛盾，直接影響社會和諧穩定以及經濟社會的科學發展。基於這樣的認識，廣州市在住房改革問題上，不求短期效應、不貪眼前利益、不做表面文章，而是實實在在把住房問題的解決當作民心工程、穩定工程、建設工程來抓。2007年3月和5月廣州市先后出台了《廣州市關於加快住房和土地供應加強住房管理抑制房價過快增長若干問題的意見》（簡稱“穗7條”）和《中共廣州市委、廣州市人民政府關於切實解決涉及人民群眾若干問題的決定》（簡稱“惠民66條”），其出發點和落腳點是把住房工作當作最重要的民生工作和中心工作來抓，把改善民生工作當作轉變職能、改革體制的突破口來抓，按照市場經濟規律，解決好突出的供求矛盾，從而合理地調控房價過快增長，而不是用行政手段去干涉房地產市場的正常發展。這兩個文件的出台，進一步確定了廣州市解決住房問題的根本思路，既符合24號文件精神，也體現了市委、市政府對住房問題實質的准確把握，在正確處理改革、發展、穩定關系，正確處理公平與效率關系上，堅持了市場調節與政府調控兩手抓、兩手都要硬的治理思路，這是廣州市房地產市場健康發展的重要保障。

　　三、廣州市建立多層次住房保障體系的幾點啟示

　　有道是窺一斑而知全豹。當我們從更宏觀的層面來看，廣州市建立多層次住房保障體系的實踐探索與創新做法，比較充分地體現了廣州市更加自覺地促進科學發展的執政新理念。

　　1．對政府責任有高度的自覺

　　發展是第一要務。政府以經濟建設為中心，充分發揮市場配置資源的基礎性作用，進一步建立和完善社會主義市場經濟體制，努力追求快速發展，一點錯都沒有，這是政府義不容辭的責任。但發展一定要有明確的價值指向，這就是堅持“以人為本”， 為人民發展，讓人民群眾共享改革發展成果。這是政府更大、更高的責任。

　　房地產是目前很多城市的支柱產業，對於城市經濟社會發展具有極其重大的推動作用，更是城市政府的“錢袋子”。這一點我們無須回避。但是在注重政府財力增長的同時，更要關注人民群眾最直接的現實利益訴求，畢竟政府所汲取的財力最終也要為實現人民群眾利益服務。所以，廣州市市長張廣寧講 “住房問題更是一個政治問題”，從政治的高度，把改善群眾居住條件作為城市住房制度改革和房地產業發展的根本目的，妥善處理好依托市場發展房地產與保障人民群眾利益的關系，這是政府對自身責任的高度自覺。

　　盡管在市場經濟條件下，商品的價格要接受市場調節，房子也不例外。但房子與一般商品、特別是投機性商品最大的不同在於，人對它的需求是剛性的，“居者有其屋”是現代社會公民最基本的權利，更何況是在構建社會主義和諧社會的今日中國。對今日中國城市政府來說，人民擁護不擁護、贊成不贊成、高興不高興、答應不答應，最直接的體現就是我們是否真正把“住房是本地普通大眾能夠消費得起的居住品”作為自己的執政目標。城市政府一定要把低收入家庭住房困難作為維護群眾利益的重要工作和住房制度改革的重要內容，作為政府公共服務的一項重要職責，加快建立健全以廉租住房制度為重點、多渠道解決城市低收入家庭住房困難的政策體系。政府在房地產市場上少收點錢，或者說在保障城市居民住房方面多花點錢放棄的可能隻是經濟上的一些蠅頭小利，但得到的是人民群眾的支持與擁護這一政治上的根本大利益。

　　2．面對現實問題求真務實

　　對於在政府部門工作的同志來說，亦步亦趨地按上級部門的文件辦，肯定不會出什麼大錯，順水推舟地按照社會約定俗成的模式辦，也肯定不會引來非議。問題是我國區域遼闊，發展不平衡，文件的原則性很難與豐富的實踐一一對應，那種貌似不越雷池一步往往是最大的不負責任。要真正對人民負責，對歷史負責，就要有求真務實的精神狀態，面對豐富的、變化發展的實踐，面對人民群眾的期待，解放思想，勇於創新，善於創新，不墨守成規，不得過且過。廣州市政府在確定城市低收入家庭標准和允許單位自建房方面，就顯示出了求真務實的精神風貌。

　　我國正處於並將長期處於社會主義初級階段，生產力發展水平還不高，人均國內生產總值在世界排名仍比較靠后。我們想問題、作決策、辦事情，一定要堅持從基本國情這個最大的實際出發。對於住房問題同樣如此，我們不要有急於求成、急功近利的心態和做法，重新回到計劃經濟模式下，把城市居民的住房包下來。但當政府有能力為人民群眾解決更多的問題時，政府就有責任通過政策導向和制度安排，使相對低收入以及一般收入社會群體的生活水准同社會發展的總體水准保持著一種大體同步的關系，從而最大限度地滿足人民的基本需求。這是必要的也是可能的，可以最大限度地減弱改革和發展過程中的社會阻力，保持社會穩定。廣州市為了更好地保障人民群眾的利益，核定家庭年人均可支配收入具體標准時，按照房價收入比6倍確定了18287元這一相對比較高的標准，使得更多的居民有資格享受經濟適用房的保障。

　　關於允許單位自建房的政策也是如此。一段時間以來，社會上把允許單位自建房視為福利分房，很多地方政府都有意回避這一做法。其實這種看法是有很大片面性的。固然過去的福利分房是主要通過單位自建房實現的，但並不能倒過來說隻要是單位自建房就肯定是福利分房。如果說在國家政策允許的范圍內，一些企業和單位有歷史用地，且用地符合土地總體利用規劃、城市規劃、銷售對象又符合低收入住房困難家庭這一標准，我們為什麼不能眾人拾柴火焰高，充分發揮這些企業和單位的積極性呢？廣州市政府基於這一思路，允許有條件、符合規定的單位自己建房解決中低收入職工的經濟適用住房，是調動一切積極因素解決住房問題的良策，而不是“開歷史倒車”。

　　當然，我們承認，沒有對人民群眾的真感情，沒有對堅持科學發展促進社會和諧的大責任，很難有這樣求真務實的好作為。

　　3．更加注重政策運用的統籌性和科學性

　　在越來越復雜的現代社會發展過程中，政策制定與運用一定要科學，要遵循經濟社會發展的內在規律。頭痛醫頭，腳痛醫腳的方式往往不僅不能治本，甚至連表都治不了，一廂情願的政策更於事無補。廣州市通過全面、系統、綜合的措施來妥善解決住房問題的做法，充分體現了決策的統籌性和科學性。在住房問題上廣州充分體現和堅持了統籌兼顧的原則，採取的措施是包括建體系、抓保障、促供給、調結構、抑需求、整秩序在內的綜合、系統的措施體系，比如在加強住房保障的同時統籌兼顧房地產市場調控﹔在增加民生用地供應的同時統籌兼顧節約集約用地﹔在規范房地產市場秩序的同時統籌兼顧規范政府的行政行為﹔在完善制度建設的同時統籌兼顧加快解決歷史遺留問題等等。

　　此外，廣州在發展限價房方面也充分體現了決策的統籌性與科學性的有機結合。去年全國兩會期間，包括廣州在內的很多城市房價增長比較快。張廣寧市長也表示要全力以赴、千方百計壓低房價。但怎麼壓？完全單純依靠行政手段，既不符合建立社會主義市場經濟體制的要求，在實踐中也不具有可行性。在認真分析房地產市場的情況后，廣州市在進行廉租房和經濟適用房建設的同時，做出了發展中小戶型、中低價位的限價商品房的政策。廣州的限價房政策既有別於以政府主導為原則的住房保障政策，也有別於以市場調節為主導的其他商品住宅政策。既充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用，同時加強和改善政府的宏觀調控。在目前房地產市場泡沫風險較高，房價增長過快時，通過增加限價房供應規模，客觀上抑制了房價、特別是90平米以下中小戶型住房的價格上漲的勢頭。但這並不意味著政府就一直不斷擴大限價房的供給規模。當房地產市場運行平穩，房價水平回落到與區域內居民收入水平基本適應的情況下，政府則減少乃至停止供應限價房，以保障房地產市場穩定健康發展。廣州市的同志把限價房政策稱之為：“一項一定時期內需要堅持的住房政策和一項需要根據房地產市場運行情況靈活運用的調控措施。”這種科學的政策安排，為我們構建充滿活力、富有效率、更加開放、有利於科學發展的體制機制，無疑具有寶貴的參考借鑒價值。

　　為保証決策的統籌性和科學性，廣州注重改革傳統的決策模式，在制定廉租住房、經濟適用住房和限價商品住房政策中，按照黨的十七大的要求，擴大公眾參與決策全過程，通過公開征求意見和展開全民大討論等形式，將民生決策交由人民群眾自己決定，從而保証了制定的政策最大程度符合當地實際，最大程度地符合民生訴求，最大程度地得到老百姓的肯定和支持。

　　更進一步看，廣州市的做法告訴我們，正如黨的十七大提出的那樣，統籌兼顧是實踐科學發展觀的根本方法，在做出一個領域的政策安排時，必須同時考慮到其他領域政策措施的協調配套，在解決一個突出矛盾和問題時，必須同時考慮到其他深層次矛盾和問題，如果顧此失彼，或者對各項政策措施的方向、力度、出台時間的協調配合考慮不周，就可能造成決策失誤。隻有科學的政策安排和制度設計，才能讓我們的政府把職能真正轉到經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務上來。

　　（課題組組長：中央黨校《理論前沿》雜志社主編白佔群，國家建設部總工程師王鐵宏﹔課題組成員：中央黨校《理論前沿》雜志社副主編許冬梅，中國領導科學研究會秘書長助理余鴻甫。）