黄石松:中国房地产业的失衡与重构

　　在中国，还没有一个行业能像房地产业这样受国家经济社会环境的影响这么大，也没有任何一个行业的发展变革如此之大，可以说，这几年房地产宏观调控的力度之大，出台政策之多，频率之集中，超过了任何一个时期，也超过了任何一个行业。

　　问题与困惑

　　当前，关于中国房地产业改革发展中的问题与困惑主要集中在以下五个方面： 

　　一、“价跌量减”引发对房地产市场形势的争论

　　房价是不是真正形成拐点了？并已走入下降通道？如果判断形成拐点了，有多大的下跌空间？调整周期有多长？房价形成和波动的内在机制是什么？我们不妨从市场的多个参与主体的角度来分析。

　　1、消费者的视角。认为现在房价至少要降30%，甚至是降50%。理由是根据国际惯例房价收入比在3-6倍，目前我国大部分城市的房价收入比都在10以上，所以至少要跌30%以上，部分地区要跌50%以上，才符合居民真实的购买能力水平。也有一些学者认为，房价应该回调到03年实行房地产宏观调控以前的水平。 

　　2、金融机构的底线。当前我国居民购房的首付款平均在30%左右，如果房价下跌30%，会不会引发购房人大规模的断供，导致金融风险？从8月份以来，中国银监会组织了五个测试小组到北京、上海、深圳等城市进行压力测试，银监会的官员认为当前房地产信贷风险可控，银行系统不会产生像美国次贷危机的问题，但当房价下降到30%时，房地产信贷不良率将急剧上升。中国银监会主席刘明康也强调，要密切关注房地产市场走势，科学安排房地产开发贷款，借鉴美国次贷危机教训，确保按揭贷款真实性，防范房地产开发商贷款风险，支持房地产业健康发展。 

　　那么房价下跌30%可不可以作为金融机构判断问题的一个底线依据呢？笔者认为，当前房地产信贷中还存在一些突出的问题，一是在银行体制外有非常多的民间信贷，以及非正常渠道的资金进入了房地产领域，尤其是在浙江等东部沿海地区，已经出现了资金断裂的现象，二是在07年证券市场的疯狂投资中，一些房地产信贷资金和居民购房预付款被转向证券和金融衍生品投资，并蒙受了巨大的损失，比如像在香港上市的碧桂园等公司。具体数量和规模银监会不完全掌握，也很难准确掌握。

　　3、开发商的心态。从03年以后，土地“招拍挂”逐步成为市场土地供应的主要方式，土地“招拍挂”引起了地价直接的攀升，2006年以来，很多项目出现了所谓“面粉贵过面包”的现象，比如07年出现的几个“地王”，今年四、五月份就出现了开发商退地的现象。根据上市公司公布的数据，当前房地产项目的毛利润在20-50%不等，事实上，为更快回笼资金，北京、深圳等地一些楼盘开盘价在扣除各种打折优惠后差不多就是成本价，开发商的心态是什么？在资金不断链的前提下，扛到哪天算哪天，所以在政府各项刺激房市政策出台后，并没有出现全行业的降价放量促销局面。

　　4、政府的底线在哪儿？政府则希望通过一些政策出台以后，刺激老百姓购买，但实际上可能加剧老百姓的观望心理。有专家质疑地方政府救房市其实在就自己，因为包括重庆等地方政府实际可支配的财力有50%左右是通过土地出让金来获得的。房价下跌对政府收入的影响究竟有多严重？政府当然愿意房价在不怎么跌的情况之下，以时间换空间，但地方政府最担心的是如果开发商出现大面积资金的断裂，出现大量的烂尾楼和延期交房或无法交房的局面，可能引发大规模的上访和群体性事件，危及社会稳定。

　　5、问题的关键在于如何启动市场？当前，政府急于希望通过对城市基础设施的完善和环境改善的投资和保障性住房的投资，带动房地产商进一步扩大投资规模，进而启动房地产市场，以保持固定资产投资的规模，发挥投资拉动对GDP增长的作用，以实现“保增长、保就业”的宏观目标。在当前出口市场下滑、内需启动还需要一定时间周期的情况下，扩大投资是确保GDP增长速度不出现明显下滑的重要手段，对于许多地方政府而言，房地产投资占到固定资产投资的三分之一以上，对GDP增长的贡献在2个百分点左右，启动房地产投资市场对保增长举足轻重。而房地产投资主要靠社会投资和外资，显然，单纯靠政府对住房的投资，房地产市场难以启动。

　　而开发商普遍在压缩土地开发和房地产投资的规模，他们更急于把在建和已建的存量商品房卖出去，回笼资金，并不愿意大幅度降价，而消费者还在观望，市场房价下跌的幅度还远未达到他们的预期。市场处于一种多方博弈的胶着状态。一些地区的局部市场甚至出现“有价无市”的状态。

　　二、“救市”引发对政府行为的争论

　　1、政府可不可以干预住房市场？这一命题从理论上并不难破解，因为答案是肯定的。在市场经济条件下，由于不动产的不可移动性和住房作为商品的双重特性——既是必需品同时又是投资品，住房市场从来就是一个区域性特征明显的市场，也是一个不可能完全自由竞争的市场，因此，保证住宅市场的公平正义既是政府的天职，又成为各级政府干预市场的最好的理由。不仅西方发达国家如此，在中国社会主义市场经济体制下也不例外。

　　2、政府行为的原则和边界是什么？归纳分析各地政府已经实施的救市政策，无外乎以下几种：第一，直接干预市场，政府收购房子；第二，在项目审批、土地供应上直接干预，达到调节市场供求状况的目的；第三，实施针对消费者和开发商的金融、税收优惠政策。如有地方直接对开发商土地付款进度延期，对开发商进行税费减免，对购房人实行税收和贷款利率优惠。 

　　救谁？什么时候去救？用什么办法去救？达到什么样的预期目标？事实上从03年以来，大多房地产调控政策并没有完全达到预期的目的。那么，在体制格局没有变的情况下，现在的政策的结果会怎样呢？如何保证在不同的参与主体之间的公平？怎么保证民主决策、科学决策？怎么问责？

　　三、国际金融危机引发对房地产业发展模式的深刻反思

　　97年亚洲金融危机以后，为启动内需，国务院取消了福利分房，实行住房商品化，一些地方政府把房地产业作为先导性、基础性的产业，以拉动内需，刺激经济增长，并带动相关行业的发展。

　　然而，在房地产业快速增长的过程中，其关联度高、带动性强的特点也发挥的淋漓尽致，98 年以后，我国房地产投资额以每年超出20% 的速度增长，增长速度远远高于GDP 的增长，到2003年底部分地区出现了投资过热，地价和房价持续快速上涨，房屋空置加剧等现象。正是由于对房地产业的定位和发展模式的扭曲导致了一系列问题的产生。

　　1、用西方国家的标准，来衡量中国的城市建设和住房消费水平。城市发展的核心制约因素是土地资源的配置，人口众多与城市土地资源匮乏是我国的基本国情。中国13亿人，占世界人口的1/5，人均耕地面积为世界平均水平的1/2，由于土地资源的不可再生、地产的不可移动性，到2020年，我国人均GDP将达到中等发达国家水平，按照西方国家的城市建设和住房建设标准来衡量，我国城市化水平将达到55-60%，人均住房面积将达到35平方米/人以上，城镇居民将增长到8亿到8.5亿人，在此期间约有3亿到3.5亿左右的新增城镇人口需要解决住房问题，加上城市危改和住房消费升级带来的住房需求，以及工业化和经济增长带来的用地需求，中国有没有这么多土地可以用于城市建设？城市建设用地、工业用地、农业用地、环境保护用地结构改变所带来的一系列资源和环境问题如何解决？

　　2、依靠房地产拉动内需和GDP增长的指导思想，导致了住房投资的高速增长。相对于国民经济的协调发展，“十五”期间的固定资产投资和住房建设总量已经偏高，速度偏快，已经引发了宏观经济发展的失衡。然而，根据各地发布的“十一五”规划，固定资产投资和住房建设的指标与“十五”期间大体持平，一些地区还呈现较大幅度的增长趋势。那么，这些需求如在10年20年或两、三届政府的任期内得到满足，在短期内形成对城市用地的需求，对固定资产投资的拉动，对钢材、水泥、建材等高能耗产业的拉动，加剧环境的恶化等一系列问题和矛盾如何评估？事实上，相对于住房建设，当前，我国城市交通、医疗卫生、环境保护、社会保障、文化教育等相对于同经济条件下的其他国家差距较大。正是由于城市建设和住房建设能带来GDP的增长，带来财政和税收的增长，而其他公共事业和社会保障则大多是花钱的事情，地方政府才厚此薄彼。

　　3、住房超前消费、过度消费与消费不足并存。在97年取消福利分房后，在推进房改和房屋商品化、市场化的导向下，我国居民的房屋自有率大幅提高，目前我国大部分地区整体上住房自有率偏高，超过了应有的经济水平和经济发展阶段。前几年，在住房购买普遍讲求“一步到位”或“尽快到位”。许多年轻人本该租房子，但却在买房子，本该买一室的房子，实际买了两室、三室的房子，本该买80平方米的房子，结果买了120平方米的房子，很多未婚小业主，自己没有钱就靠家族支援，凑够了首付就申请贷款。过度消费还表现为购买并不很需要甚至根本不需要的第二套、第三套甚至第n套住宅，追求所谓“5+2”生活方式。另一方面，低收入家庭和中低收入家庭住房困难问题十分突出，住房保障的任务繁重而艰巨。

　　我们必须认真反思20年来逐步形成的房地产业发展政策，以资源和环境的制约为前提，重新定位未来城市建设模式和房地业发展方式，重构房地产业的政策框架。

　　有学者提出，房地产既拉动投资，又拉动消费，为应对当前的经济形势，保持宏观经济的平稳较快增长，要把房地产作为拉动内需的主导产业去发展。但也有学者认为，要切实转边经济增长方式，还原房地产业的本来属性，那就是解决住房问题，而不应该赋予房地产业太多的社会职能，承担太多的宏观经济责任。

　　四、社会公平正义引发对住房保障制度的重构

　　关于住房保障问题，经历了一个认识不断深化，政策在实践中不断调整的过程，98年在国务院提出建设多渠道住宅供应体系，大力发展经济适用房时，全国各地对经济适用房和商品房的差异认识并不统一，一些地区把经济适用房作为拉动内需的主要手段，出现了经济适用房被高收入人群购买、户型过大等现象，经济适用房严重供不应求，难买、排队、炒号等现象普遍。2005年初爆发的全国性的对经济适用房的“废、立”之争，最终演变成对住房领域社会公平正义的全面深刻反思。07年8月份国务院发布《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》提出要“加快建立健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系”，11月建设部等9部委颁布了《廉租住房保障办法》和《经济适用住房管理办法》，对住房保障的范围、保障方式、保障资金及房屋来源、申请和审核、监督管理等各个方面各个环节进行了明确的规定，并完善了各级房产保障部门的设置，实行统一管理、三级审核、两级公示等制度。如北京市将审批和资质认证下放到街道和区县保障部门，对符合条件的家庭由区县住房保障部门组织轮值摇号配售制度，并在主流媒体和电视台公开操作，应该说，在现有的政策框架下，保障性住房的实施机制基本实现了在现有收入分配格局下的公正、公平、公开，取得了良好的社会效果。

　　然而，当前突出问题是我国城乡居民收入分配不均衡，收入差距过大，并且还在不断加大。收入分配不合理的现实体现在住房工作中就是“夹心层”问题严重，出现了超过廉租房的政策标准、但又不够条件购买经济适用房的人群，主要是低收入家庭中经济条件较差的家庭；也出现了满足购买经济适用房条件，但又不具备购买能力的家庭，主要是中低收入家庭中收入较差的家庭；中等收入家庭大多超过了经济适用房购买条件，但又买不起商品房。为此，各地方政府纷纷出台政策：适当扩大廉租房的覆盖范围，建设经济租赁房，建设“两限房”等等。这些措施在一定程度上缓解了当前的矛盾，但在具体操作中又出现了一些问题：

　　1、由于保障层次的增多，范围的扩大，各地政府普遍感到财政压力大。 在长期稳定的资金来源无法保证的情况下，地方政府往往厚此薄彼，热心“两限房”的建设而忽视经济适用房的建设，特别是廉租房的实物配给。因为“两限房”挤占的是开发商的利润，政府在土地出让金和税费上基本没有减免，增加经济适用房的建设则必然减少地方政府的土地出让收入，而廉租房则需要地方财政掏出“真金白银”。因此基层地方政府要求中央和省级政府统筹加大财政转移支付的呼声很高。在建设部公布的各地08年、09年住宅建设计划可以明显看出地方政府在“廉租房、经济适用房、两限房”等保障形式上的取向，地方政府也往往以拆迁困难、房源不足等种种理由延缓廉租房建设，一些地方还出现了廉租房“空转”的现象，其结果是真正急需保障的人群的住房反而得不到落实。

 　　2、收入标准的“一刀切”带来表面公平下的实际不公平。 毫无疑义，当前的住房保障政策有效消除了前几年住房消费中经济适用房被高收入阶层购买等社会不公现象，保证了保障性住房真正被低收入阶层和中低收入阶层购买。但这一政策同时也在低收入和中低收入阶层的细分群体中带来新的不公平，并且将这种不公平的利益固化、合法化。

 　　3、加大了操作的难度和行政成本，一些地方开始滋生腐败的现象。当前，中国经济正处于持续快速增长的长周期，居民收入波动较大，物价上涨较快，房价和租金价格波动较大，收入分配改革的力度越大，收入格局的变化就会越大，过多的保障层次、过细和过于硬性的收入标准划分，可能造成的是：已经享受住房保障政策和家庭，在不久的将来需要“退出”的数量就越多，同时需要调整“进入”的数量也就会越多，大量的进入群体可能进不去，而需要出去的“出不去”或“不想出去”的情况必然发生。

　　总之，当前收入分配体制不合理的现实，使住房保障从一开始就在一定程度上削弱了公平正义的基础，而一旦这种利益分配的方式和格局以法律的形式或者合法化地固定下来，纠偏的结果是必然付出更大的代价。这一问题在当前我国各地积极加快保障性住房建设的进程中，还没有引起政府应有的足够的重视。

　　五、社会发展变革引发房地产估价体系的重构

　　经过长达数年的宏观调控，随着社会领域的配套改革的深入推进，影响房地产估值的因素和影响程度正在发生深刻的变化，居民住房消费理念和模式也正在悄然发生改变，正在经历一个从量变到质变的过程。

　　1、房价影响因素和影响程度正在发生深刻变化。传统的房地产估价理论认为，房地产价值第一是位置，其次是公共配套和周边环境，以及房屋的品质，包括户型、朝向、楼层、装修和设备标准等。然而，随着城际交通的快速化，区域经济一体化、城乡经济一体化和公共服务的均等化的推进，将打破住房市场区域性垄断的格局，进而深刻地影响房地产市场的供求。制约居民买房的传统因素，比如交通时间、交通成本、就医、上学等将可能不再是决定性因素，居民购房的选择空间将更加广阔。以北京为例，奥运带来了基础设施的升级，政府实行公交低票价，极大地方便了居民的出行，以往从南城到北城需要3-4个小时，来回倒3、4次车，现在1个小时左右便能到达。到2015年，地铁将形成网络，总里程将达到约600公里，四环内步行10-15分钟就能到达一处站点，1个小时左右就能实现市内东西南北的沟通，而北京天津城际高速铁路的开通使两地之间的行程缩短到30分钟，北京居民的购房目的地已经辐射到天津、廊坊、石家庄、涿州等周边地区。

　　2、住房保障制度的完善和社会领域各项改革的平稳推进，正改变居民的住房消费观念。从“养儿防老”到“养房防老”，随着住房保障的逐步完善、社会保障制度的建立，干吗还要“辛辛苦苦一辈子，到死挣到一套新房子”，居民住房消费模式向多元化发展的倾向正在形成。北京石景山还出现了“以房养老”的新模式，退休老人住进养老院，把房给租了甚至给卖了。随着居民社区医疗卫生条件的改善，医保报销的各种手续可以在社区完成，在社区看病就医可能比去大医院更方便、更快捷，还有谁会为选择在老城区或大医院附近买房付出代价？特别是随着教育公平化的推进，基础教育资源的配置进一步向均衡化发展，人们也不必为子女上学甚至是幼儿园而择校而居了。

　　3、国际资本流动带来投资性住房消费格局的变化。当前国际金融风暴必然带来国际金融体系的重构，人民币在国际货币中的地位将逐步提高，人民币对各国货币的汇率已经发生了很大的变化，必然对进入中国房地产市场的国际资本产生深刻的影响，同时中国资本走出国门，进入到欧美等国家的房地产市场也是一个必然的趋势，前几年在人民币持续升值的情况下是大量的留学生和外国人，把美元寄到中国，买房置业投资。前不久也有中介机构人组织国内居民去美国买房“抄底”。

　　六、话语权之争推动对民主法治的反思

　　90年代初期土地从无偿划拨变为有偿、有期限使用；97年取消福利分房，发展经济适用房，推进住宅产业现代化；2001年后实行经营性土地“招拍挂”等等；无不由政府直接主导，自上而下改革，也鲜有论争。进入21世纪，随着房地产业逐渐成为一些地方经济的基础性支柱性产业，开始出现了房地产资本权力向政治权力的渗透结合。具体表现在：一是政府似乎总是要兼任资本的角色，并为资本提供有效服务。比如在各地轰轰烈烈的招商引资工作中，总是以新城建设、危房改造、土地开发、园区建设为主导，政府也乐于为投资商提供低地价甚至零地价，实行税收减免等优惠；二是房地产商总能在很短的时间内使城市旧貌换新颜，而一些大中城市房地产开发投资持续增长，在创造一个个GDP增长的政绩中功不可没，“地王”频现，土地出让金和税、费收入又着实让地方政府在“经营城市”中受益非浅；三是房地产老板在相继成为地方“首富”的同时，也戴上了各级“人大代表”和“政协委员”的帽子，积极参政议政。

　　政治权力和资本权力的结合，在推动地方经济和城市建设的同时，如果不加限制，就会给社会带来一些负面的影响，比如政府公共服务的弱化和导致公共政策偏向某些利益群体，对社会弱势群体需求的忽视，甚至演变成对社会公平正义的破坏。前几年经济适用房户型偏大，大量被有钱人购买用于投资，而廉租房建设迟缓就是明证；再如在关于政府该不该干预房价，市场经济要不要住房保障等问题上，一些地方政府和官员认识并不统一，而某些开发商借助政府权力强势拆迁也时有发生。

　　然而，随着社会民主政治建设的推进，借助互联网技术的发展，社会权力正在借助媒体和非政府组织的力量，通过不同的方式，影响和打破这种格局，从理论上媒体与非政府组织没有实权，但在实际上他们有权力。因为他们塑造了社会舆论，并通过舆论影响到社会的稳定和发展。

　　世纪之交的头几年，房地产资本主导了媒体和舆论的眼球。他们大量投放广告，开展各种形式的研讨会、政策形势分析会，邀请官员参加开工仪式、开盘仪式，搞各种概念楼盘评比，亦或也搞些公益募捐，而房地产大老板登珠峰、拍电视剧、出书、到名校开讲坛成为时尚。然而，伴随着一场全民的关于“房地产暴利”的大论争，以及越来越多的“保安打人”、“违约交房”、“面积缩水、质量缩水”等负面报导的泛滥，以及各地群众自发的维权活动，房地产开发商一度成为媒体攻击的兴奋点，是媒体抛弃了房地产资本吗？不，是社会权力争夺话语权的强劲反弹。

　　当然，政治权力更加关注社会权力的直接原因还在于中国政府自上而下的改革，在科学发展观和构建社会主义和谐社会的政策方针指导下，政府的执政理念、执政方式和政府的职能正在发生变革。强调有限权力，依法行政；关注社会公平，强调公共服务；推行科学决策、民主决策；倡导政府信息公开，有序扩大公民对政治生活的广泛参与。社会权力和民众话语权的提高，集中体现在通过人大代表、政协委员密切联系人民群众的渠道，反映到代表的议案和政协委员的提案中，以及民主党派的参政议政工作中。

　　重构中国房地产政策体系

　　回顾近年的房地产宏观调控，充分显示出我国房地产管理是被动的、缺乏前瞻性的。当然，经过近20年的摸索实践，对房地产业发展的一些根本性问题的认识上越来越清晰，中央短期的政策手段和中长期的目标、思路逐步一致，中央的决策和地方的组织实施更加协调统一。然而，房地产行业的一些深层次问题仍然突出。笔者拟提出如下建议：

　　一、坚持用科学发展观指导全局，重构房地产业政策框架。

　　要正确认识房地产业与宏观经济社会发展的关系，重构产业发展模式；要以资源和环境的制约为前提，科学合理确定中国的城市建设和住房建设的各项指标；要合理分配社会资源，协调推进住房建设和医疗卫生、文化教育、社会保障、环境保护等公共事业；要转变消费观念，提倡适度合理消费，建设资源节约型和环境友好型社会；要坚持住房市场化的方针，坚持完善市场体系的建设，保持市场总体的供需平衡，形成科学、合理、稳定的房价形成机制；要坚持多渠道的住房供应体系，着力规范和加大保障性住房的建设；要大力推进住宅产业的自主创新，提高住宅产业化的水平，真正用科技的手段，实现住宅消费从单纯的追求数量到追求质量的转变。

　　二、要始终坚持住房市场化的方向，完善多渠道住宅供给体系。

　　实践证明，我国房地产行业的发展必须长期坚持市场化的方向，不能因为一段时间、某些方面、某些地区出现了一些问题，就片面地否定我们20年来改革和发展的成果，退回到用行政手段，违背价值规律来解决住房问题。

　　第一，要形成科学合理的市场结构，保持市场供需的总体平衡。

　　由于土地的稀缺和资源的制约，在目前的经济发展阶段，要在短时间内解决大部分人的住房问题不现实，大部分人的住房问题还是需要通过市场的方式，用商品化的手段加以解决，只有通过市场化运做，才能实现土地和房屋资源的优化配置，实现集约化和节约化配置，提高有限的资源的效率。对于商品房市场，市场交易的效率越高，越容易形成自由竞争的价格，供求总量的相对平衡就能够形成价格的相对稳定。

　　但另一方面，在强调市场化的同时，还必须坚持多渠道住宅供应体系的建设，住房保障制度必须与经济发展阶段和发展水平相吻合，要根据经济发展阶段在商品房市场和保障性住房市场之间建立一个合理的结构和比例关系，构建合理科学的价值体系，形成各自独立的价格机制。

　　第二，要维护市场的公平、透明、高效、规范，实现价格的整体平稳。解决当前的结构性矛盾，逐步从根本上形成供需平衡的格局，必须从供给和需求双启动。在体制方面，要真正规范多渠道供应体系，形成相对独立的两个系统和两个市场，对于商品房市场，完全放开，按照市场规律运作和管理，对于住房保障市场，保持相对独立和封闭，进一步严格建设和购买条件，建立退出机制，抑制经济适用房的过度消费、超前消费。在供给方面，要扩大有效的合理的供给，根本在于调整供给结构，加大对中低收入住房和中小户型住房的供应，对于商品房市场，要盘活存量，促进交易和流通，放开和搞活住房二级市场，打击炒房，抑制投机；在需求方面，应该制定政策引导科学的消费理念，鼓励和支持自用型、改善型需求，要通过技术创新，通过提高住宅科技含量，真正实现住宅消费从追求数量到追求质量的根本转变。

　　三、要坚持公平正义，深化完善住房保障制度建设。

　　完善住房保障制度建设的根本的指导思想就是“必须体现公平正义”。要确保住房保障理念的公平性；要实现不同收入阶层在保障范围和保障标准上的公平性，即“准入机制”的公平正义；要实现保障性住房建设和配售的公开、透明、公正、公平，即“实施机制”的公平正义；要实现保障性住房再流通的公平性，即“退出机制”的公平性。当前，要着力做好如下工作：

   第一，要科学合理确定住房保障范围和保障水平。 保障比例过高或过低都会影响住房市场的结构和格局，影响到市场作为资源配置的主体作用的发挥和效率的实现，保障性住房的建设标准和价格的过高或过低都将影响到科学合理的住房市场价格体系的形成，影响到全民的财产权和财富的价值。 完善的住房保障制度的前提是科学合理、成熟稳定的收入分配格局，合理的住房体系也应该是一定量的保障性住房和大部分甚至是绝大部分市场商品房的格局，而作为保障的主体应该是低收入或者扩大到中低收入，而以一些特殊群体（比如老年人、残疾人等）为补充。要根据经济发展阶段，循序渐进确定保障性住房的标准和覆盖范围。

　　第二，要统筹各项改革事业，科学把握推进完善住房保障工作的进程。十七大报告提出了到2020年实现“老有所养、病有所医、住有所居”的目标。 要正确处理好解决收入分配、劳动保障、医疗卫生等民生问题和构建住房保障体系的关系，统筹兼顾各项改革的进程，合理确定推进和完善住房保障工作的节奏。

　　第三，要统筹兼顾，循序渐进完善住房保障的实现方式。要研究不同的保障实现方式的利弊，处理好在不同的发展阶段廉租房、经济适用房、政策性租赁房等不同实现方式的结构和比例，解决好各个不同收入水平的居民的住房保障问题，加大转移支付的力度。特别要根据各地的不同状况，应地制宜，统筹兼顾，分类指导，充分调动地方政府的积极性。收入越低，收入的弹性越小，收入越高，收入增长的可能性就越大，对于一些财政能力有限的城市及地区，当务之急是将有限的资金用在廉租房的建设上，扩大覆盖范围，提高租金补贴标准，真正把最需要住房保障而收入变化不大的群体的保障工作做实。

　　当前进一步加大保障性住房建设要避免走向两个极端：一是将保障性住房作为拉动内需的主要手段，而忽视其作为保障的基本功能，盲目扩大保障性住房的建设规模；二是片面强调鼓励居民的住房消费，而放松对保障性住房的“准入”和“退出”的审查，忽视长效“准入机制”和“退出机制”的建立，再次走1998年以来走过的弯路。

　　四、科学界定政府行为的边界，推进科学决策、民主决策。

　　第一，政府要科学界定实施市场干预的边界，规范干预行为。在市场经济下，政府要体现公平正义就必须对住宅市场失灵进行必要的干预，包括：对住房交易中的信息不对称的干预；对住房市场供求失衡的调节和局部垄断的干预。同时，除非是在极端情况下，政府干预的边界也应该限定在这些范围之内。应首先发挥市场对住房商品的生产、交换、分配、消费的基础性调节作用，包括：加强对房地产业务的监督，保证交易各方的信息对称；实行有限的反垄断政策，通过控制土地供应、鼓励市场的竞争来调节市场供求、限制垄断。其次应健全房地产市场法规，维持市场交易的正常秩序，防止过度投机，再其次是加强房地产金融调控，防止金融与泡沫的结合。在市场供求极度失衡、垄断极其严重的情况下也可进行必要的价格管制和数量管制；对于房地产泡沫的干预重点应放在对泡沫的防范上。 

　　第二，要全面推进公平正义，切实转变政府职能。首先，政府要在土地供应中保持公平正义。一要体现开发商获得土地的平等性，不能在政府已经成为惟一的土地提供者的同时，再在开发商之间制订歧视性的“招拍挂”政策，协议转让最大的弊端就是在土地一级市场无法体现公平、正义，但近年来为某些开发商或某些政绩工程“量身定做”的土地招标屡见不鲜。完善土地“招拍挂”制度刻不容缓。二要在全国范围内体现不同区域用地政策的公平合理，在同一地区不同层次的地方政府之间（比如同一城市内各区县之间）也要体现政策的公平合理。 其次，政府要在行政许可、行政审批中着力转变职能。不仅对待不同开发商应体现公平，在不同阶层的消费者中应体现公平，更重要的是在政府、开发商、消费者三者的利益关系中体现公平，应充分转变政府职能，体现政府的公共服务，充分尊重开发商和消费者合法的正当利益，体现不同利益主体的平等，政府和部门利益不应该凌驾于社会公众利益之上，更不能“与民争利”。 

　　五、强化信息公开，提高社会民众的话语权。

　　首先，政府应该主动进行必需的信息公开披露，如定期披露建设计划（包括年度建设计划、保障性住房的建设计划、土地出让年度计划，等等）、城市规划方案、地方性详细规划方案、房地产市场运行分析报告等，大力拓宽信息公开的渠道，丰富信息公开的内容和范围，科学引导市场投资者和消费者；其次，应加强市场监管，制订针对开发商和中介机构的强制性的信息披露政策，消除开发商、中介机构和消费者之间的信息不对称。打击市场垄断、恶意炒作、价格合谋等行为。加强对二手房市场交易资金的监管，保障消费者的资金安全和合法权益。营造良好的市场环境，保持市场的公开、透明，保证市场参与主体的信息对称，实现市场的平等、自由交易。再次，政府有序扩大公民的政治参与，对于重大房地产政策的制订和涉及广大群众利益的规划建设事项等应提前公示，广泛征求和吸收社会民众的意见和建议，提高科学决策、民主决策的质量。此外，要密切关注、科学引导社会话语权。民众舆论如果引导不好，通过网络媒体迅速蔓延，突发性强、破坏性大，引导合适，则可以化解猜疑和矛盾，并帮助政府解决一些单纯用行政权力很难解决的问题，减少政府行政执行成本。 （黄石松博士，北京交通大学中国产业安全研究中心教授）