支招中国经济增长：PPP推进步子要稳、胆子也要大

    在稳增长成为主旋律的今天，ppp自然是理想中的稳增长利器，但现实表现差强人意。社会资本和媒体舆论很热情，紧锣密鼓地探讨、造势和宣传，声称能做PPP的企业和机构如雨后春笋加入到市场大潮中来。

    可是PPP的主角——政府却在“紧打慢唱”：说是这也要PPP，那也要PPP，实际接触一谈，这条件那资质，这标准那框框，扭扭捏捏，原地踏步。

    合作伙伴选择条件太苛刻，就像寻找外星人

    国务院和国家发改委、财政部等部门最近密集出台了多项政策，规范PPP市场，看似政策创新走得快，实则是增加了限制性条件，反而可能导致能参与进来的企业越来越少。

    PPP是个新东西，国内本来就很少有企业做过，这么一限制，就没剩几家能符合条件的了，最终还是大国企和上市公司唱主角。最近国家似乎看到了市场发育的不充分，把本该在清理范围内的城投公司又请回到ppp的行列中来。

    国企和城投公司的钱主要还是政府的钱，转来转去还是政府和政府自己合作。这已严重背离政策的目标，一切改革的努力有可能前功尽弃。

    导致社会资本参与不进来的原因很多，层层加码的限制性条件是其中重要的原因。例如，财金[2014]76号文件规定的硬条件有：专业资质、技术能力、管理经验和财务实力四个方面，虽然没有明确规定哪些资质、何种技术、多少经验和多少资金，但地方政府总会根据经验进一步具体限制。

    其中有两个问题：一是针对专业资质的要求不合理，一味要求高级资质、多种资质。有的资质不高，但在某一细分领域十分擅长的优秀企业却被排除在外。二是即使筛选出同时具备四方面条件的企业，其实也未必是理想企业。有的是空壳公司或皮包公司，有的存在层层转包、转借资质现象；有的公司原本有个大牌子，但年久经营不善，核心团队早散了，优秀人才早流失了，实际事情已经不能做了；有的公司有核心团队，但在PPP方面未必有经验。和这样一些单位合作，就像是一篇气势恢弘、词藻华丽、字迹工整但却跑了题的作文，再好看也只能得零分。设置这样贪高求严却不合理的条件限制等于是一拳砸在棉花上——用再大的力也枉然，并不能保证项目质量和政府资金安全。

    风险分配不公也是造成社会资本不愿意介入的重要原因。发改投资[2014]2724号文件规定：项目的建设、运营风险由社会资本承担，法律、政策调整风险由政府承担。

    这样的规定本没有错，但是在实践操作过程中，也出现了很多的问题。PPP项目实践中的风险是很多的，远不止文件中提到的几项，但是在实际签定的合同中普遍有风险分配不对称的问题，显然是有国家政策不合理导向的因素影响。

    政府只单方面强调规避政府风险，而对合作伙伴的风险则很少认真考虑，合作伙伴就感觉政府是在抓一个冤大头。

    另外，风险和收益要匹配，才会有企业愿意承担风险。一味让企业承担风险，收益却没有给予相应考虑，结果企业只能是敬而远之。

    政企双方责权分配是PPP的核心内容，需要深入研究，精细微调，不应该由国家一纸文件简单规定。政策规定过于具体，表明政策制订超越了PPP政策研究水平，政策的限制性走在了激励性前面。

    某地发过这么一件事：乡教育部门领导通知全乡大专学历以上、年龄28岁以上、教龄10年以上的男性公办教师到乡里开会。结果会场准备好了，也通知完了，一位到会的也没有。这才发现原来就没有一个符合条件的！

    美国天文学家弗兰克·德瑞克1961年提出一个著名的方程，用于计算外星人存在的概率，参数只有7个。但目前为止，从已经掌握的参数代入计算结果来看，虽然也不为0，却也和0差不多。实际上至今也没有找到过。

    德瑞克方程还可以应用到其他领域，用一些复杂影响因素计算结果概率或筛选理想对象。英国朴次茅斯大学研究人员巴库斯运用德瑞克方程计算一个人找到理想伴侣的概率，结果是二十八点五万分之一。

    以30岁的巴库斯为例，他的基本条件只有四条：女性，24～34岁，在伦敦，有机会认识。全英国有3000万成年女性，但符合这四个条件的只有26人。如果再加上第五条——看着顺眼，情投意合，可能一个都不剩了。实际上巴库斯做这项研究的灵感就来自于自己没有找到理想伴侣。那么我们可以想象，企业机构的数量比人的数量少得多，如果再这样那样的政策规定，这样那样的条件限制，政府要找到理想的合作伙伴，其概率大概和找到外星人也差不多了，至少不会高于一个人找到理想伴侣的概率。找合作伙伴和找伴侣一样，条件太苛刻，就成了找外星人，再好的姑娘小伙也会剩下的。我们把合作伙伴选择中的这种现象称为“德瑞克效应”。

    加上PPP是个新事物，很多合作事项谁也没有经历过，地方政府难免对风险顾虑过多。明文规定该做的事应付着做，可做可不做的尽量不做，明文规定不许做的事，则理直气壮地不做。上面画大圈，下面画小圈，坚决不出圈。一圈一圈小下去，最后剩个小点点。

    在招聘PPP专业服务合作方的时候，把什么高级工程师、可研资质、工程咨询资质等都搬上来了，也不管和PPP有没有关系，反正觉得高标准、严要求总是没有错的吧！人为地排除了大量优秀的PPP专业服务机构。目前国内有PPP经验的团队和企业本来就太少，这样一来有机会参与进来的就更少了。

    PPP推进较慢，社会资本实际参与较少，除了政府的原因以外，作为中介的第三方专业服务机构也有一定责任。为了帮助甲方规避风险，本着对业主负责的初衷，在替甲方筛选PPP合作方的时候也有点变本加厉的味道，倾向于谨慎、从严，进一步加重了社会资本参与面过窄的问题。

    PPP推进步子要稳，胆子也要大

    中央推进PPP的目的是推动国家治理能力现代化，因此才要推动社会资本积极参与城乡建设和发展。要真正加快PPP市场大发展大繁荣，胆子要大，步子要稳，宽进严管，抓紧时间大幅度扩大社会资本参与面。我们过去的理念是管门槛，现在国家在企业登记注册方面有了好的转变，但是在ppp领域似乎却在走重入门轻监管的回头路。

    理论探讨一百年也不会出一个真正的PPP专家，如果让一万家机构实际做上一年，则一定会出现一大批PPP专家。有了真正理论和实践相结合的专家，给政府出主意规范PPP市场的人和机构自然也有了。

    现在市场不发育，什么都没有，在理论上空对空的规范是没有实际意义的。没有充分发育的ppp市场，再规范、再没有风险、秩序再理想，也都是空谈。

    建议地方政府在选择项目合作伙伴时，要给社会资本留下足够的空间，不能超前规定、谨慎固守。目前有一些政策对扩大社会资本参与面是有利的，但政策作用都没有充分发挥出来。一是2005和2010年国务院两次发布“非公36条”，但在PPP领域落实严重不力。二是国家严禁地方政府在采购招标中设定苛刻条件，但是实际操作中变相或非明文规定设置障碍的现象普遍存在。

    在一些项目前期工作中，有些单位就明确提出，只与国有机构合作，有的明确要求不与民营机构合作。改变地方政府在ppp实践中排斥民营资本的做法，关键要提高决策过程科学性。地方政府应该认识到，不同城市选择投资人的标准应该是不一样的，很多三四线城市也与一线城市一样，只挑最好的企业，最大的国企，行业中最好的上市公司，这是不现实的。

    选择好的咨询机构，也是促进经济增长重要的条件之一。建议地方政府在选择第三方专业服务机构方面，要尽量根据专业服务机构的特点制订考察标准，精准筛选优秀的服务机构。借鉴世行聘请顾问机构的做法，主要看团队，尤其是核心成员，而不是主要看机构和牌子。西方发达国家很多品牌都是从个人品牌开始的，如阿迪达斯、奔驰、麦当劳、路易·威登等。在PPP领域要倡导一种充分信任、开放包容、合作进取的文化氛围。在市场培育期，要给个人和中小企业机构更多机会，只要在资金实力、专业团队和优秀的工作方案等某一方面具备一定的能力或条件，就可以引进来。

    准入机制要宽，监督机制要严，在合作过程中政企双方共同学习防范和化解风险。以创新能力为主要标准，而不是一味地追求与大企业、大机构合作，更要把项目合作伙伴和专业服务机构分开，防止传统行业大企业、大机构自己给自己做咨询，低水平垄断PPP市场。市场格局过早固化非常不利于PPP市场创新和发展。必须尽快让大量的企业和团队、个人有尝试的机会。有过第一次经历，有经验的才会慢慢多起来，PPP市场才会繁荣起来。

    只有繁荣了，规范才有意义。

（作者系荣邦瑞明城市中国研究院院长。专栏文章仅代表个人观点，与本网立场无关，亦不构成投资及参考建议。）