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现在各地PPP项目中，央企、国企参与多，民营企业参与相对少。更值得关注的是，外资基本缺席。原因何在？

——“大头针PPP问答平台”上的提问

编者按：国家推广PPP，意在吸引包括外资在内的社会资本，借用其在设计、建设、投融资、运营维护等方面专业优势，减少政府对微观事务的直接参与，推进国家治理体系和治理能力的现代化。根据财政部PPP综合信息平台统计，现有105个落地示范项目中，82个已录入签约社会资本信息，包括54个单家社会资本参与项目和28个联合体（多家社会资本联合参与）项目，签约社会资本共119家，其中外企只有3家，外企占比仅为2.5%。关于外资基本“缺席”此轮PPP，业界人士在大头针PPP问答平台上进行了深入的讨论。

基础设施领域外资的身影越来越少见

北京荣邦瑞明投资管理有限责任公司副总经理彭松认为，不只PPP，现在整个基础设施投资领域外资的身影都很少见了。以外资进入最早的水务行业为例，据E20研究院统计，“十二五”期间，外资企业市场份额从“十一五”期间的50%，跌落到“十二五”末期的10%，至今难见复苏迹象。对于产生这种现象的背后原因，彭松总结了三点：

一是国内企业逐渐掌握了基础设施行业的核心技术和管理经验，外资的优势不再。

二是外资更注重现金流，而不是项目规模。与国内企业重量不重质的跑马圈地相比，外资必然要落于下风。

三是国内PPP行业的规则和项目的质量以及地方政府的诚信度还有待改善。民企都还在观望，外企就更不敢贸然介入了。

国内某知名水务公司市场经理与大头针PPP问答平台交流时也指出，有些因素的确让外资难以介入。比如城市供水项目涉及安全问题，包括个别城市曾经出现水污染事件，政府会担心外资运作的风险；水处理领域，城市生活污水市场已经基本饱和，外资的资本和技术优势不再，“高溢价”已不可能。

外资对国内投资环境心存顾虑

轨道交通ppp咨询第一人，《解密轨道交通PPP》的作者陈民谈了自己的看法，“十年前参与国内项目投资的多数是欧洲资本，2008年全球金融危机给外资很大冲击，加上国内投资项目屡屡出问题，所以退缩了，没缓过来”。

关于外资越来越倾向于卖技术、直接投资较少的现象，陈民评论说：”这也许更符合外资的优势。外资一般不懂政府的行为逻辑，层层上报解释决策程序真的很慢，谈判桌上要来回翻译也是一个很大的麻烦，跟国内投资企业开一次会能说清楚的事儿，跟外方要开三次，有时真的很头痛。特别是我们的政府喜欢大干快上，不喜欢慢慢谈，外资也就越来越没机会了“。陈民认为，这（外资缺席）终归不是个好现象，投资市场上需要有更多元的企业参与。

外资对此轮PPP保持谨慎的态度

业内人士汤明旺从PPP发展历程总结认为：“第一轮PPP热潮 （20世纪90年代）为外企主导，在第二、三阶段，国内PPP已呈现出国企、央企主导的显著特点，民企有限参与，外资基本缺席”。

外资在一段时期内非常积极参与国内政企合作项目，但随后逐渐淡出。他总结了三点原因：

一是法律法规上的规定让外资难以参与。PPP项目的投资领域是公用事业，外资的加入应当经过国家安全审查，但现行法律对此并无明确规定。而近年来的PPP核心政策中鲜有提及外企，且只在概念层面，具体实操上并没有明确规定。

二是外资参与风险高。外资需要花费大量精力进行尽职调查，熟悉国内尤其是地方的政策及实际，政府关系的维护、执行层面的“变通”等都是不小的挑战。

三是失败的教训不少。这种教训不仅包括外企本身参与北京鸟巢、长春汇津污水处理、山东华中发电项、兰州威立雅水务、北京第十水厂等项目，也包括国内企业参与的诸如刺桐大桥、杭州湾跨海大桥、天津市双港垃圾焚烧发电厂等项目。

人民币贬值压力增大、汇率不稳定影响外资积极性

毕马威基础设施PPP中国区业务总监邢佶勇认为，外资缺席新一轮PPP不是“玻璃门”或者设置门槛的问题，而是现在中国的汇率处在下行通道，不能够一次到位，使得外资不愿意进入。“外资从1993年左右开始进入，直到2008年人民币一直处于稳定或是缓慢升值的过程，所以外资也在积极地进入中国，包括投资于基础设施项目。但是近几年，美元复苏，人民币贬值压力增大，导致外资投资意愿下降。 如果今年年底之前人民币能够一次性贬值到位，之后保持平稳，那么外资可能再次进入，否则希望不大“。

作者点评：多种原因导致外资退出或转换身份参与PPP

我国目前正处于快速发展城镇化进程中，基础设施建设面临巨大财政压力。而PPP的核心思维是通过引进广泛的社会资本，利用其专业能力提供更高质量的公共服务产品，这就需要包括民营资本、外资在内的更多社会资本的进入。然而，纵观此轮PPP盛宴，央企国企参与多、民企参与较少、外资基本缺席，与国家推广PPP的初衷有所背离。其背后的原因如下：

一、缺乏顶层设计。一方面，PPP上位法尚未建立。当前发改委、财政部等部门从特许经营、PPP等各有侧重的角度制定相关规章制度，层级较低，法律效力不足，且存在冲突之处。另一方面，PPP牵涉部门较多，权责利界限难分清。管项目立项的发改委，管财政预算的财政部，管城市建设的住建部，管银行的银监会，PPP涉及的部门众多，但谁是PPP的第一主管机构，并没有明确界定。这和20世纪90年代相关部门出台系列专门政策形成鲜明对比。1994年外经贸部发布《关于以BOT方式吸引外商投资有关问题的通知》；1995年8月国家计委、电力部、交通部联合发布《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》；1997年4月国家计委发布《境外进行项目融资管理暂行办法》等。当前顶层设计不清晰，使外资在参与国内PPP项目上无从下手，信心不足。

二、配套改革和制度建设不到位。PPP是一项重大改革，原本政府“大包大揽”提供基础设施和公共服务转为包括政府与外企、民企在内的多个主体合作。因此在PPP项目推进过程中，要求财政补贴机制、价格改革、融资支持、资本退出等配套改革同步推进，保障社会资本的合法权益。但这些配套改革和制度建设需要时间，目前尚未到位。这对外资而言，制度不完善、不透明意味着风险不可控、收益难保障，因此持观望态度。

三、项目运行不够透明。PPP模式为外资进入那些传统有壁垒的领域打开通道，但如果运用操作不得当，同样会成为外资进入的一道“玻璃门”。实践中不乏在选择社会资本方时，人为将门槛提高或者设置一些隐形条款来限制非国企（含外企、民企）的现象。比如在注册资金、本地项目经验等方面的要求，使外资没有资格或条件参与。

以上原因致使外资不敢贸然介入PPP或者不得不转换身份参与PPP。据业内人士介绍，外资现在更倾向于以技术转让或技术外包的模式参与PPP，不少外企正在经历一个由项目具体运营转型为技术输入平台的阶段，把管理权交给更熟悉中国市场的内资企业以避免风险，而同时向国内输入技术，保障项目的高效运营。

正如多位业内人士所言，“一个以国企为主，没有外资和民企参加的PPP不会是一个完美的PPP。”事实上，只有多方充分竞争的PPP才能真正物有所值，真正做到“少花钱、多办事、办好事”。PPP项目需回归本质，让更多的资本尤其是民企和外企参与进来，以更充分的竞争提升PPP项目水平，从而提高基础设施和公共服务的供给质量、供给效率，给社会带来更光明和繁荣的前景。

（作者系中国系统工程学会常务理事、北京荣邦瑞明投资管理有限公司董事长）

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