打好城乡规划“组合拳”　提高城镇化发展质量

　　中央城镇化工作会议日前召开，这是改革开放以来中央召开的第一次城镇化工作会议。会议强调要建立空间规划体系，推进规划体制改革，加快规划立法工作；要将城市规划由扩张性规划转向界定城市边界、优化空间结构的规划；要保持规划的连续性。

　　城乡规划是城镇化发展的蓝图、建设的纲领、管理的依据，具有战略性、前瞻性和导向性。做好城乡规划工作，有利于提高城镇化建设用地效率，有利于优化城镇化布局形态，有利于破解城乡二元结构，对保护生态环境、释放内需巨大潜力、提高城镇化发展质量具有重要战略意义。

　　牢固树立以人为本的规划理念。城镇化的基本内涵，是农村转移人口迁入城市，分享现代城市的文明成果。由于传统的城镇化片面强调城市规模的扩张，忽视了城市内涵的提升，片面强调人口数量的聚集，忽视了基本公共服务的配套，片面强调产业发展，忽视了生态环境的改善，导致一些城市患上了严重的“城市病”。贯彻以人为核心的新型城镇化，落实到规划领域，首先要牢固树立以人为本的规划理念，把创造宜居乐业生态的良好环境作为城镇化规划的出发点和落脚点。一是生活空间舒适宜居。“住有所居、住有宜居” 是基本的民生需求。推进新型城镇化，做好规划工作，首要任务是做好“居”的规划，让老百姓进得来、住得下。要尊重自然、顺应自然，注重依托现有山水脉络规划城市布局，让城市融入大自然，让居民“望得见山、看得见水、记得住乡愁”。要统筹现代和传统，在融入现代元素的同时，注重保护和弘扬优秀传统文化，延续城市历史文脉，防止千城一面、不伦不类。要因势利导，顺势而为，注重在保留村庄原始风貌的基础上改善生活空间，传承文化市，让老百姓 “诗意地栖居”。二是生态环境山清水秀。“既要金山银山，又要绿水青山，绿水青山就是金山银山”。山清水秀的生态环境是生态文明的内在要求，也是推进新型城镇化建设应有的题中之义。要科学规划开发强度，以资源环境承载能力设定城镇发展规模，以生态条件凛赋确定城镇发展目标，以资源节约环境友好引领城镇发展方向。要优化城镇空间格局，扩大城市绿地、湿地、园地等生态空间比重，大力推广绿色建筑、节能建筑、环保建筑，促进城镇低碳发展。要以防治大气污染、水污染为重点，规划产业结构，淘汰落后产能，改造提升传统产业，培育发展环保产业，增强城市生态治理能力。三是生产结构就业乐业。“就业是民生之本”。保障转移人口充分就业是推进以人为核心新型城镇化的重要抓手，是防止发生次生贫困的关键环节。要按照“产城互动、融合发展”的思路，因地制宜，发展各类产业体系，增强吸纳转移人口就业能力。要鼓励、支持、引导转移人口自主创业，完善创业激励机制，从税费、信贷、财政补贴、创业培训等方面给予政策扶持，实现以创业带动就业。要多渠道开展各种职业技能培训，特别对就业困难群体，要根据其年龄、知识结构、就业愿望等，制定针对性的就业培训计划，努力增强转移人口就业能力。

　　积极推行开放民主的规划方法。城乡规划涉及规划、经济、社会、行政等多个主体，是公共利益的焦点。目前城乡规划从立项到执行、管理、监督全过程，都是政府主导，公众的参与还只是一种自上而下、较为泛化的制度安排。要更好反映群众诉求，体现人性化规划，必须推行开放民主的规划方法。一是顶层设计和基层参与相结合。新修订的《城乡规划法》明确规定，“修改控制性详细规划方案，编制机关必须征求规划地段厉害关系人的意见，必要时进行听证”。要建立健全公众参与规划的政策制度，明确参与的目标、性质、内容、组织程序等，通过政策安排和制度保障，确保公众参与的规范化、程序化、制度化。要畅通规划利益表达渠道，以定期会议、政务网站、热线电话等形式及时受理解答群众规划诉求，保障公众的知情权、参与权、表达权，为科学民主决策奠定坚实基础。要加大规划知识普及力度，以群众喜闻乐见、通俗易懂的方式宣传介绍城乡规划常识，确保公众看得懂、能参与、有表达，提高参与的实效性。二是专业人员和社会大众相补充。随着经济社会发展，群众的规划诉求也日趋多元。传统的，由专家主导、缺乏公众参与的规划方案，并不一定契合群众期望。最近山东青岛发生的石油管线泄露爆燃事件，直接原因就是石油管线和市政管网规划混乱，管线漏油进入市政管网导致爆燃发生，就是一个鲜活例子。要在规划前期，通过舆论引导，鼓励公众、企业、民间团体参与规划设计中来，积极建言献策，推动规划调研更加全面深入具体，从源头上杜绝编制的规划方案“水土不服”。要在规划编制过程中，创造条件让社会大众了解方案目标内容、原则要求，敞开讨论、沟通、协商的大门，找到专家主导和公众参与之间的“黄金平衡点”。要在规划实施过程中，设立规划监督员制度，建立民情评估体系，准确把握大众感受，对不合理规划条件及时做出修改和调整。三是国外经验和国内治理相借鉴。发达国家的城乡规划走过了一百多年历程，积累了丰富的经验。坚持以我为主、为我所用，积极借鉴国外有益经验成果，走中国特色新型城镇化发展道路，是新型城镇化的正确选择。要积极借鉴发达国家以市场为导向的城镇化发展方向，结合国情实际，正确处理市场和政府的关系，充分发挥市场在推进我国城镇化建设中配置资源的决定性作用。要积极借鉴国外城镇化发展规模和聚集带动有效模式，统筹我国人口数量多、行政区划大、资源要素趋紧实际，合理设置大中小城市和小城镇，使新型城镇化既不超出城市资源承载能力，又能有效产生聚集效应和辐射带动作用。要积极借鉴国外城镇化建设多元可持续资金保障机制，探索建立政策性金融机构、社会资本、各种所有制经济主体平等参与我国新型城镇化建设的体制机制，切实增强“输血”功能。

　　科学编制统筹完善的规划体系。科学完善的城乡规划体系是区域人口密度、产业结构、公共服务和资源消耗的“调节器”，是实现城镇辐射带动、城乡发展良性循环、区域经济社会可持续发展的“行动纲领”，对推进新型城镇化建设起着宏观调控和战略指导作用。一是高效率规划利用城镇建设用地。土地是城镇化的关键要素之一，推动土地高效配置、节约集约利用，是新型城镇化发展的必然要求。要严格控制建设用地增量，建立城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩、城镇建设用地增加与转移人口进城定居规模相挂钩、新增城镇建设用地指标与土地开发调整数量相挂钩机制，严格控制下级土地利用总体规划确定的新增用地量，使其不得突破上级总体规划确定的控制指标。要整治盘活土地存量，强化土地“供后监管”，加大对不合理利用、低效利用、闲置土地的整治力度，使土地流转起来，防止城市圈地运动卷“土”重来。要优化土地利用结构，严格实施用地红线、水体蓝线、绿地绿线、历史文化保护紫线、市政公用设施黄线的“五线谱”管理制度，合理确定工业用地，适当增加生活用地特别是居住用地，切实保护耕地。二是高标准规划引导城镇布局形态。空间格局科学合理，大中小城市和小城镇协调发展，工业园区、农业示范区、生态涵养区比例适当，是积极稳妥推进城镇化的重要内容。要在“两横三纵”城市化战略格局基础之上，把发展城市群作为新型城镇化的主攻方向，发挥其产业聚集和人口聚集效应，提高综合承载力、辐射力和带动力，打造带动区域发展新的增长极。要按照“梯次推进、分类指导、突出特色”的原则，积极发展中小城市，发挥其作为大城市“减负分流”、协调补充功能，防治“大城市病”。要选择若干基础条件好、发展潜力大的建制镇，完善功能配套，发展成中心镇，发挥其“乡头城尾”、启城承乡的联结作用。三是高水平规划建设城镇公共服务。基本公共服务常住人口全覆盖的“阳光普照”，是城镇化发展的“稳定器”。要加快公共交通、城市道路、水电燃气、通信网络、园林绿化等基础设施的建设步伐，完善城市功能，扩充城市承载能力。要强化产业支撑，根据区位优势、资源凛赋、产业基础等合理规划产业发展路径，培育支柱产业、壮大特色产业、大力发展服务业，夯实城镇化发展基础。要加大保障性住房、医疗卫生、教育等民生工程建设，编牢筑实社会保障网“网底”，给转移人口以稳定可靠的民生保障预期，提高幸福指数。

　　健全完善严肃权威的规划管理。在当前城镇化进程中，不按规划组织建设、随意变更和干预规划、“纸上画画，墙上挂挂”，把规划当摆设的现象严重影响了规划的严肃性和权威性。一是健全规划管理机制。健全完善的规划管理是规划实施的先导，是依法行政的政策依据。要适时推进城乡总体规划的修编，将其纳入经济社会发展规划纲要、土地利用总体规划和住房建设中长期规划，有序安排建设规模、实施时序。要及时编制控制性详细规划，并将其作为土地出让、划拨、规划设计的先决条件和规划许可的依据。要健全修建性详细规划和专项规划的编制，将总体规划、控制性规划进一步细化落实，为工程建设提供具体规划指导。二是严格规划审批程序。要强化审批监管，严格执行项目选址、建设用地、工程规划等许可制度，把好“一书两证”审批关，确保总体规划、详细规划、专项规划落地落实。要按照“分级审批、环环相扣、有机衔接”的原则，建立分级审批制度，根据方案规模大小进行分级管理，层层把关。要全面实施建设工程规划许可公示制度，对建筑面积、用地规模、绿化比例、建筑密度、容积率等指标进行批前批后公示，推行“阳光规划”。三是加大规划批后监督。规划批后管理能够客观反馈规划执行结果，保证工程建设按规划正确实施。要在放线定位环节抓预防，要求所有新建工程应由具有相应资质单位依据审批的规划方案进行放线，规划验收合格后方可实施下一工序。要在工程建设过程严把关，及时查验基槽、位置移动、坐标偏差、占地面积等指标，将违法违规建设消灭在萌芽状态。要在竣工验收阶段重查处，仔细核查建筑高度、外墙装饰、附属设施等分部分项工程，对不符合规划要求的不予验收。

　　潮平两岸阔，风正一帆悬。城镇化的美好蓝图已绘就，奋进建设的号角已吹响，我们相信，只要有足够的历史耐心、有顽强的改革决心、有坚定的发展信心，一砖一瓦不马虎、一张蓝图干到底，就一定能够“众志成城”。

　　（作者单位：佛山市高明区发展规划和统计局）