首部城镇化规划历时三年终出台 中国进市民化时代【2】

　　首次给出约束性指标

　　今年的政府工作报告中，城镇化的“三个1亿人”问题是亮点之一，这是国家首次将城镇化的目标任务具体化。

　　李克强总理在政府工作报告中指出，今后一个时期，要着重促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。

　　规划首次给予了城镇化质量和水平的约束性指标，要求到2020年，城市常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右；规划还从基本公共服务、基础设施、资源环境三个方面设定了16个分指标。比如，要求农民工随迁子女接受义务教育的比重达到99%，百万以上人口城市公共交通占机动化出行的比例达60%等。

　　徐宪平向《中国经济周刊》表示，各个城市会因地制宜、差异化地来执行相关指标，比如，各类城市的落户政策就有所不同，“500万人口以下的城市，有省会城市，有地级市，还有县城，而我们的规划就明确提出，各类城镇要因地制宜制定农业转移人口落户的具体标准，并向社会公布，引导农业转移人口在城镇落户的预期和选择”。

　　规划能否落地，魏后凯认为，关键是采取哪些配套措施。“未来很重要的工作就是保证规划的实现，包括户籍制度、社会保障等改革要一项项推进，配套措施要一项项出台”。

　　肖金成认为，有了这些指标，未来就要按照这个指标对各个城市进行监督检查，如果达不到城市的人口规模，那就要在用地上进行限制，再比如农民工子女入学、社会保障方面要达到指标可能需要一个时间段，那可以对各个城市的进程进行比较，对外公布，然后，每年给城市确定一个具体指标。

《国家新型城镇化规划》量化解读

　　规划

　　“2020年，城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右，二者差距缩小2个百分点左右。”

　　肖金成：到2020年还有6年时间，而现在我们的城镇化率是53.7%，与目标的差距是6个多点，这意味着未来我们每年城镇化率要增长1个百分点。如果到2020年我国人口达到14亿人，则每年转移的农业人口是1300万～1400万，这个指标是稳妥的，是完全可以达到的。

　　户籍人口城镇化率到2020年提高到45%，这意味着每年要解决1500万人的市民化问题，关键是转移人口的落户。现在的困难是大城市要控制人口，但农民不太愿意去小城镇落户，这就形成一个矛盾。

　　魏后凯：户籍人口城镇化率更有意义。2020年能否实现45%的户籍人口城镇化率的目标，关键看户籍制度改革的推进程度、农业转移人口的公共服务能不能跟上。目前，我国已经有15个省份建立了统一的城乡居民基本养老保险制度，14省份建立城乡统一户口登记制度，但原来户籍人口和新纳入户籍人口的标准还存在差距，其背后公共服务还是原来的状况。

　　规划

　　“2020年，农民工随迁子女接受义务教育的比重不低于99%，城镇常住人口基本养老保险覆盖率不低于90%，基本医疗保险覆盖率达到98%。”

　　肖金成：这些指标非常有意义，它把农业转移人口所在地城市政府的责任明确了，但我认为推动起来还有一定难度。在社会保障方面，很多地方还没有实现全覆盖，社会保障跨省转移还没有实现，全国还没有实现统一的社保制度和标准；在子女入学方面，很多农民工子女没有办法到公办学校就读。在这样的现实情况下，地方城市政府需要强力去推动才能实现目标。

　　魏后凯：如果仅仅从社会保障覆盖率来讲，那到2020年以前就应该全覆盖，所以，这个目标还是偏低的。目前，这项指标的难点在于城乡二元的差距很大，怎么结合？中央刚刚提出将城乡养老保险统一起来，我认为，未来城乡医疗保险也要统一起来，这个难度更大。

　　农民工随迁子女接受义务教育的比重从80%提高到99%，实现这个目标问题不大，问题在于农民工子女进入城市的只有一半左右，还有50%留守在农村，留在农村的那一部分，包括留守儿童的问题怎么解决？

　　规划

　　“2020年，城市人均建设用地不超过100平米。”

　　肖金成：控制城市用地会影响到地方财政收入，但这会提高城市土地的集约利用效率。其实，关于城市用地的标准早就有了，之前国家规定的是一平方公里的人口为1万人，但是按照户籍人口来执行的，而且执行得不严格。目前，我国很多城市还是达不到这个指标。现在要按照常住人口来确定城市用地，一些城市就更难达标。但是，这样做可以鼓励城市吸纳农业转移人口。常住人口比较多、城市规模较小的城市就可以扩大城市规模，而对于常住人口比较少、城市规模比较大的城市，就可以抑制他们粗放式开发城市土地的做法。

　　魏后凯：现在我国城市人均建设用地早就超过这个指标了，2012年就在130平米左右，超过了发达国家的标准。现在要将这一指标控制在100平米以内难度很大，也会很大程度地影响地方政府靠卖地获得财政收入。