渐进式推进土地财政向房产税转变——兼与童超先生商榷

　　与土地财政模式相比，房产税税源更稳定，也更符合财税理论的基本要求。推进土地财政向房产税转变过程中，房产税改革应由浅入深，层层推进，不同阶段采用不同的征税模式。

　　在现行土地财政模式下，地方政府在获取巨额土地出让收益的同时，也造成房价居高不下。对于如何破解土地财政困境，学者提出不同意见。张鑫先生（《房产税替代“土地财政”是大势所趋》，《中国社会科学报》2013年11月18日；《再论房地产税替代土地财政是大势所趋》，《中国社会科学报》2014年6月16日）认为，从供给方面抑制房地产价格过快上涨，必须改革土地财政模式和土地出让拍卖模式，实现房产税替代土地财政是大势所趋。童超先生（《房产税不能替代土地出让金》，《中国社会科学报》2014年4月14日）则提出，房产税和土地出让金的性质、功能及收取标准不同，房产税不能替代土地出让金。

　　笔者不赞同童超观点，较认同张鑫观点，但又不完全赞同其加快房产税替代土地财政之说。笔者认为，不论是从国际经验，还是从市场潜力来看，都必须推动土地财政向房产税转变，但这一转变不可能一蹴而就，是一个分阶段演进的过程。

　　房产税是发达国家地方政府主体财源

　　由于历史、文化、产权制度等存在差异，不同国家的房产税税制方面有许多不同，但是房产税却是发达国家地方财政的主力税种。在当前发达国家，房产税主要用于支持地方政府为纳税人提供有利于保持其物业价值的公共服务。地方政府所提供的公共产品，如交通、治安等设施促进了房屋的升值，地方政府可以据此开征房产税，从而随着房屋价值提升，地方税收收入也得以增加，形成“房屋升值—税收增加”的良性循环。2010年，34个OECD（经合组织）国家中，房产税占地方税收总额比超过50%的有13个，超过30%的有19个，占比近60%,特别是澳大利亚﹑英国，将房产税作为地方唯一税种，占地方税收总额的100%。

　　在这些国家中，特别值得一提的是美国，美国曾经历过从土地财政向房产税转变的过程。从建国初期到内战结束，出于建立联邦财政强权的需要，美国联邦政府将新拓展地区的多数土地收归国有，然后向定居者出售，筹集财政资金，土地财政红极一时。但在《住宅法》实施后，土地财政现象逐渐消失。如今，作为土地收入的一部分，房产税一直是美国地方政府最主要的财政来源，占地方财政收入的80%以上。

　　房产税应成为土地财政替代税源

　　我国地方政府要从根本上摆脱对土地财政的过度依赖，最重要的是要寻找到稳定的替代财源，而房产税无疑是切实可行的选择。近年来，我国房地产市场取得飞速发展。2011年我国城镇人均住房建筑面积32.7平方米，按全国当年城镇人口数69079万人计算，我国当年城镇住房建筑面积共有225.89亿平方米；同时，根据全国工商联REICO工作室预测，2030年我国人均居住面积将增加到43.4平方米，城镇住宅存量面积将达到429亿平方米左右。可见，我国房地产规模庞大，开征房产税，税源将非常充足。

　　2011年，我国在上海和重庆两地进行房产税试点，两地房产税试点已有三年多经验，下一阶段的工作就是针对当前房地产市场发展的实际情况，总结两地试点经验，加快房产税立法，适时推进改革。

　　推进土地财政向房产税转变

　　与土地财政模式相比，房产税税源更稳定，也更符合财税理论的基本要求。但开征房产税牵涉一系列既得利益的调整，不可能一蹴而就。因此，推进土地财政向房产税转变过程中，房产税改革应由浅入深，层层推进，不同阶段采用不同的征税模式。

　　（一）短期房产税征收模式：高端调节。在短期内，推进土地财政向房产税转变包含两个方面：一方面是土地财政收入高增后的软着陆过程，另一方面是房产税逐步培育成地方主体税种的过程。房产税高端调节征收模式特点如下。

　　一是土地出让金制度：继续保留。目前，我国正处于城镇化加速阶段。在这一过程中，城镇化建设仍需巨额资金支持。张鑫提出，在当前条件不成熟的情况下，可实行土地出让金分几十年收取的年租制。笔者并不赞同，实行年租制在当前技术条件下还有较大困难，每年收多少，如何收，难以确定；在短期内难以把房产税打造成地方主体财源，在地方债券市场还不发达的背景下，将为城镇基础建设提供原始资本的土地出让金制度改成年租制，意味着地方政府一次性土地收入大幅度下降，城镇化建设资金必然会受到极大影响。鉴于此，短期内应继续保留现行土地出让金制度。

　　二是计税依据：房产面积。对于房产税的计税依据，学术界存在两种不同的观点。一种观点是以房产价值作为计税依据，另一种观点是以房产面积作为计税依据。由于房产市场价值的评估管理过于复杂，难以达到相关要求。短期内，建议按房产面积征税。

　　三是计税起征点：超出基本需求起征。笔者认为，如果短期内对所有房产征税，一方面社会阻力太大而导致无法开征；另一方面可能会引起房价剧烈下跌，导致地方土地财政收入大幅减少。因此，建议暂定人均建筑面积30平方米是基本需求，在基本需求面积标准内实行免税政策，超出基本需求开始征税。

　　四是计税税率：累进征税。在短期内，开征累进房产税的目的是通过“有区别的税收政策”限制投机需求。在基本需求内免税，面积超标部分按差别比例税率征收，拥有的房产越多，计税税率也就越高，从而有效引导个人住房消费，打击投机炒房行为。

　　（二）长期房产税征收模式：普遍开征。一是计税起征点：扩大到所有住房。城镇化后期，除了对公共、宗教、慈善等机构的不动产实行免税政策外，其他房产均需征税。随着房产税征税范围扩大到所有住房，逐步将房产税培育成地方主体财源。

　　二是计税依据：房产价值。从长期来看，随着房产价值评估技术的日趋完善，把每一处的地段、面积、楼层等相关数据输入计算机，由软件处理程序自动生成评估结果，征税依据由原来的按房产面积征收改为按市场价值征收。在税率设定方面，可以按照普通房屋、高档房屋、别墅这几个等级设置累进税率。

　　三是土地出让金制度：逐步取消。城镇化后期，将放开集体建设用地市场，实行使用权转让的完全市场购买制，允许用地单位直接向农民购买土地。在这种情况下，地方政府获得的土地出让金纯收益已非常微小，甚至消失。

　　（本文系福建省社科规划项目（2014B174）阶段性成果）

　　（作者单位：福建师范大学经济学院）