城市边缘上演“一拆致富”悲喜剧【2】

　　多元化矛盾交织

　　在城乡接合部，聚集了城乡居民之间、政府与群众之间、原户籍农民与外来人员之间的多元化矛盾。

　　《经济参考报》记者在采访中发现，城乡接合部正在从过去的快速粗放、追求经济为主，向经济社会平衡协调发展转变。但由于土地资源基本用尽，人口规模已近极限，加上历史欠账积重难返，城乡接合部正在成为社会转型期多重矛盾交织的易燃地带。

　　由于城乡接合部“人口倒挂”现象明显，远离了熟人社会，以亲缘、地缘结成的帮派特征明显，甚至取代了相关政府应发挥的职能。城乡结合部的弱势群体在遇到困难和问题时，极少寻求来自体制内正式力量的帮助，或觉得“找政府不是好办法”，或根本就想不到“政府”，最终加剧了事态的严重性。

　　北京市房山区人民检察院梳理近年来的犯罪案件发现，流动人口生活圈子以人缘关系为主，主要社会支持来源于在京的有亲缘和同乡关系的人，与居住地的交融并不密切。遇到困难较少找政府，而是第一时间通过亲朋好友寻求解决的办法。

　　上海宝山区顾村镇副书记沈轶群告诉记者，以前外来人口聚集在这里，地域观念非常明显，有所谓的“安徽帮”、“河南帮”、“山东帮”、“四川帮”等，“小打天天有，大打三六九”，一旦爆发矛盾，不是报警或者找相关部门处理，而是直接动手，打不过就叫老乡帮忙。

　　来自江苏省睢宁县的在沪务工人员张健说，平时很少与政府部门打交道，感觉当地政府对外来人口与对市民的态度不一样，外来人口没人管，找政府也没有用。“只要不违法犯罪，政府部门没有人会找你，除非打官司要去法院。有事基本上都是自己解决或找熟人帮忙”。

　　多位专家认为，城乡接合部不能长期“被遗忘”，沦为现代城市治安管理的“死角”，应按照“城乡一体化”原则标本兼治，以“专业化”打击犯罪“职业化”，逐步建立新型城乡接合部社会综合治理体系，让城乡接合部从“藏污纳垢”之地变成“洁净之地”。

　　 专家：城乡分治亟待打破

　　走进距离上海市中心不到30公里的松江区九亭镇金吴村，与上海国际大都市形象形成巨大反差，一个脏乱的内地农村集镇景象横亘记者眼前。并不宽敞的主干道两边挤满了各种摊位，两层楼高的老式青瓦房和新建的农民房混杂在一起，形成连片的“握手楼”和“亲吻楼”。九亭镇是上海流动人口较多的城乡接合部，也是我国大量城乡接合部的一个缩影。

　　缺乏明确界线和定义的城乡接合部，并不是政府统一组织建设的城市或农村，而是低收入家庭、当地农民和外来务工人员为生存和发展自发形成的区域，是城市形态、社会和产业结构的一种重构。低廉的生活成本和紧邻城市的便利位置，是这里最大的优势。

　　上世纪80年代以来，我国经历了农村向城镇人口流动的最大浪潮。据联合国统计数据，中国人口城镇化率从1980年的19.4%上升到2000年的35.9%，2011年已达到50.6%，城镇人口首次超过乡村人口，这样的发展速度在世界上名列前茅。

　　长期存在的城乡接合部，承载着分流城市垃圾，为城市发展提供廉价土地、能源、农副产品、劳动力等诸多特殊职能。近年来，城乡接合部呈现动态发展趋势，被逐步纳入城市建成区的同时，又不断向外扩展，吸纳新的农村地区，形成新的城乡接合部。

　　位于北京市南四环的丰台区大红门地区曾是典型的城乡接合部，而过去“不城不乡”的荒凉早已被如今服装集散地的繁忙景象所取代。四通八达的公共交通网络，带动城市“摊大饼”一样向外扩展，新的城乡接合部在五环、六环外不断衍生。

　　记者在采访中发现，目前，城乡接合部的管理体制还是城乡分治：在严格限制农业人口转为非农业人口的条件下，以街道办事处为代表的城市政权组织负费管理和服务于非农业户籍的居民，而以乡镇政府为代表的农村政权组织负责管理和服务于农业户籍的村民。

　　在城乡各自封闭的管理系统中，街、乡政府履行着对自管人口的社会管理和公共服务职能。在城乡分治的公共管理模式下，无论是由街道、还是乡村组织来承担城乡接合部地区农民与居民、本城市户籍人口和外来流动人口混居地区的社会管理责任和提供公共服务，都意味着需要支付额外的管理成本。

　　而要实行农村管理体制向城市管理体制的并轨，又面临着“二元社会结构”的其他限制，其中既包括公共物品供给制度的改革，也包括给失地农民以城市居民同等待遇的制度安排等一系列改革。城乡社会分治，不仅形成了重城轻乡、重工轻农的社会发展格局，同时形成了利益不等条件下的工农两大社会集团，使城乡接合部的各种问题更形严重。

　　因此，有专家指出，解决城乡接合部“转型期综合征”，主要是改革管理体制，实现由“户籍属地管理”向“居住地治理”的转变。这是包括政府组织、社区组织和社会组织在内的一组社会管理组织的互动式改革，它以“户籍属地管理”向“居住地治理”模式转换作为政治组织资源整合的突破口，通过建立“居住地治理”模式，将城乡“二元”分冶的乡街、村居等政治组织在基层社会这个平台上整合起来。其核心思想是：打破户籍属地界限，将“人户分离、农居混居”人口全部纳入常住社区的日常管理和服务范畴。通过制度创新，变人口的控制性管理为合作式治理，在社区范围内，建立一种全新的，没有户籍身份限制的，以政府依法行政、公民依法自治、其他社会组织参与公共管理和服务的互动型人口治理模式。(本版稿件除署名外由记者刘茁卉、李芮、詹奕嘉、白丽萍、陈俊、魏宗凯、孔祥鑫、张涛采写)