专家：城乡分治亟待打破

　　走进距离上海市中心不到30公里的松江区九亭镇金吴村，与上海国际大都市形象形成巨大反差 ， 一 个 脏 乱 的 内 地 农 村 集 镇 景 象 横 亘 记 者 眼前。并不宽敞的主干道两边挤满了各种摊位，两层 楼 高 的 老 式 青 瓦 房 和 新 建 的 农 民 房 混 杂 在 一起，形成连片的“握手楼”和“亲吻楼”。九亭镇是上海流动人口较多的城乡接合部，也是我国大量城乡接合部的一个缩影。

　　缺乏明确界线和定义的城乡接合部，并不是政府统一组织建设的城市或农村，而是低收入家庭、当地农民和外来务工人员为生存和发展自发形成的区域，是城市形态、社会和产业结构的一种 重 构 。 低 廉 的 生 活 成 本 和 紧 邻 城 市 的 便 利 位置，是这里最大的优势。

　　上世纪80年代以来，我国经历了农村向城镇人口流动的最大浪潮。据联合国统计数据，中国人口城镇化率从1980年的19 .4%上升到2000年的35 .9%，2011年已达到50 .6%，城镇人口首次超过乡村人口，这样的发展速度在世界上名列前茅。

　　长期存在的城乡接合部，承载着分流城市垃圾 ， 为 城 市 发 展 提 供 廉 价 土 地 、 能 源 、 农 副 产品、劳动力等诸多特殊职能。近年来，城乡接合部呈现动态发展趋势，被逐步纳入城市建成区的同时，又不断向外扩展，吸纳新的农村地区，形成新的城乡接合部。

　　位于北京市南四环的丰台区大红门地区曾是典型的城乡接合部，而过去“不城不乡”的荒凉早已被如今服装集散地的繁忙景象所取代。四通八达的公共交通网络，带动城市“摊大饼”一样向外扩展，新的城乡接合部在五环、六环外不断衍生。

　　记者在采访中发现，目前，城乡接合部的管理体制还是城乡分治：在严格限制农业人口转为非农业人口的条件下，以街道办事处为代表的城市 政 权 组 织 负 费 管 理 和 服 务 于 非 农 业 户 籍 的 居民，而以乡镇政府为代表的农村政权组织负责管理和服务于农业户籍的村民。

　　在城乡各自封闭的管理系统中，街、乡政府履行着对自管人口的社会管理和公共服务职能。在城乡分治的公共管理模式下，无论是由街道、还 是 乡 村 组 织 来 承 担 城 乡 接 合 部 地 区 农 民 与 居民、本城市户籍人口和外来流动人口混居地区的社会管理责任和提供公共服务，都意味着需要支付额外的管理成本。

　　而要实行农村管理体制向城市管理体制的并轨，又面临着“二元社会结构”的其他限制，其中既包括公共物品供给制度的改革，也包括给失地农民以城市居民同等待遇的制度安排等一系列改革。城乡社会分治，不仅形成了重城轻乡、重工轻农的社会发展格局，同时形成了利益不等条件下的工农两大社会集团，使城乡接合部的各种问题更形严重。

　　因此，有专家指出，解决城乡接合部“转型期综合征”，主要是改革管理体制，实现由“户籍属地管理”向“居住地治理”的转变。这是包括政府组织、社区组织和社会组织在内的一组社会 管 理 组 织 的 互 动 式 改 革 ， 它 以 “ 户 籍 属 地 管理”向“居住地治理”模式转换作为政治组织资源 整 合 的 突 破 口 ， 通 过 建 立 “ 居 住 地 治 理 ” 模式，将城乡“二元”分冶的乡街、村居等政治组织在基层社会这个平台上整合起来。其核心思想是：打破户籍属地界限，将“人户分离、农居混居”人口全部纳入常住社区的日常管理和服务范畴。通过制度创新，变人口的控制性管理为合作式治理，在社区范围内，建立一种全新的，没有户籍身份限制的，以政府依法行政、公民依法自治、其他社会组织参与公共管理和服务的互动型人口治理模式。

(来源:经济参考报)