旧城改造中的“公共利益”

　　对于一切与征收拆迁有关的“为了公共利益”的目的性表述，我从逻辑推理和法律依据两方面，持理性的质疑。本文仅以旧城改造为例(暂不涉及集体土地的征收征用)作简要分析。

　　一、“公共利益”的不确定性。“公共利益”是一个指示性表述，在不同情形下、涉及到不同事项时，它的内容是不同的。“公共利益”的不确定性至少表现在:1.“公共”的范围是不确定的;2.“公共利益”的界定程序也是不确定的。前一个问题与行政区划或者特定人群关系较大，相对容易解决;但后一个不确定性要复杂得多，解决不好就必然直接导致所有受到“公共利益”不利影响的个人对“公共利益”以及以此为名所发生的行为的不认同。

　　二、真正“为了公共利益”的行为，不应当引起大面积的激烈对抗。如果一项行为真的是“为了公共利益”，则应当通过公正的程序为特定范围之公众所认同。这种认同不是征得每一个人的同意，而是绝大多数人的同意。比“同意”本身更重要的，是征得“同意”的程序，包括对“同意”标准的界定:首先，“同意”的标准是简单多数还是绝对多数;其次，“多数”的具体比例是什么(三分之二?四分之三?);再次，得出“同意”结果的方式与过程是什么——是全体利害关系人的票决制(直接民主)，还是权力机关的审议(代议)，或是行政机关的决定(推定授权)……这些规则都需要明确。在规则明确的前提下，无论采取哪一种方式，最后的结果都应该是全体利害关系人能够接受的，包括少数人可能不同意，但因为“同意”的程序是法定的而且公正的，就应当接受(如果不接受就要承担违法的不利后果)。在这种情况下，少数人的抵制不会引发大面积的激烈对抗(例如“群体性事件”);即便有对抗，也不会引发社会的广泛同情，包括不会成为热点新闻。

　　三、现行立法上的冲突。现在把焦点集中在旧城改造上。2011年实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称征收补偿条例)第8条对什么情况下的征收属于“为了公共利益”作了列举性规定，其中第(五)项是“由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要”，指的就是政府组织的旧城改造。这部行政法规取代了1991年起实施了10年的《城市房屋拆迁管理条例》，被认为是解决拆迁中因“公共利益”之争引发冲突的一部重要的立法。然而，征收补偿条例却有两个先天的缺陷:1.超越立法权限。根据宪法第13条的规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”，即征收征用只能依照法律规定，行政法规无权规定;2.作为征收补偿条例的上位法，土地管理法(1986，1988，1998，2004)第58条明确规定:“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权:(一)为公共利益需要使用土地的;(二)为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的……”对土地管理法第58条第一项和第二项的唯一既合乎逻辑、又符合事实的解释是，旧城改造(第二项)不属于“为了公共利益需要使用土地”(第一项)。

　　旧城改造中“公共利益”的争议，提示了征收拆迁制度民主化程度严重不足，合法性问题也大有可商榷的余地。若要减少和平息征收拆迁相关利益冲突及其对社会和谐安定的不利影响，对制度本身的检讨已经迫在眉睫。

　　(作者系暨南大学法学院教授)

(来源:检察日报)