房产税改革合法性被指存瑕疵 不符现代国家治理观念【2】

　　房产税立法需要平衡好三方面的关系

　　作为落实税收法定原则的突破口，房产税立法程序不光关系到此次改革，还承担着为今后的税收立法树立标杆的职责。我们认为，在立法过程中，需要着力平衡好三方面的关系。

　　立法与行政的关系

　　全国人大的房产税立法过程并不排斥行政机关的参与，但也不宜由行政机关“喧宾夺主”。在我国的立法程序中，法律草案虽然由国务院提交，实际上却是由相关部委起草，而最终审议通过的法律和法律草案相比，很少有大规模的、实质性的修正，这就为部门利益制度化提供了空间。我们认为，在未来的税法起草过程中，应当改变部委主导的状况，由全国人大专门委员会或全国人大常委会相关工作委员会牵头、协调相关部委参加。特别是房产税立法还涉及到小产权房、不动产登记等诸多事项，因此更要把住房和城乡建设部等部委都纳入统一的起草协调机构，从而实现相关改革信息共享、同步推进。

　　需要澄清的是，全国人大收回税收立法权，并不意味着现有的税收法规、规章自动失效，也不意味着行政机关失去了制定税收法规、规章的权力。也就是说，国务院仍可以为了执行法律而制定税收行政法规，财税主管部门也可以出台具体解释与执行细则。全国人大也仍然可以授权国务院进行税收立法，但这些授权应当遵循具体、明确、“一事一议”的标准，不能再进行空白授权和一揽子授权。同时，全国人大应当对授权立法进行监督和审查。

　　政府与纳税人的关系

　　近年来，越来越多的有识之士认识到，应当推动政府从“管理”向“治理”转变，而其核心就是奉行法治精神、厉行法治原则，让公民成为参与国家治理的主体。在税收立法方面，这一转变尤显重要。

　　对此，《决定》专门提出：“完善人大工作机制，通过座谈、听证、评估、公布法律草案等扩大公民有序参与立法途径，通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切。”因此，在未来的税收立法中，要坚持“开门立法”，从信息输入和信息输出两个渠道完善民意吸纳机制，引导民众理性而富有效率地表达自己的意志。

　　需要专门指出的是，税收立法应当特别注意吸收专家学者的意见，充分发挥智库的作用。在现代社会中，信息不充分已经成为立法工作的最大约束条件，而专家在立法信息方面具有专业知识和技术上的优势，以及国外和国际有关信息上的优势。当然，学者也需要在参与立法的过程中保持中立、理性，成为沟通政府与社会、理论与实践、理想与现实的“桥梁”。

　　中央与地方的关系

　　房产税的税源几乎没有流动性，并且缴纳的税款与地方公共服务具有最直接的联系，因而是典型的地方税种。如果我国考虑将房产税作为地方政府主体税种的话，面对各地的经济发展水平、财政收入情况、房价高低等方面的较大差异，“一刀切”的税制恐怕会加剧区域财力的不均衡。因此，在房产税立法过程中，可以考虑更好地发挥地方的积极性。

　　从我国目前的实际情况看，暂不完全下放税收立法权也是较为稳妥的。不过，省级政府可以根据税收行政法规来制定实施细则，对于营业税等税种还享有在法定范围内自行确定税率的权力。对于房产税而言，同样建议全国人大在立法中对税率等项目设置法定范围，允许地方根据实际情况具体调整。在房产税作为地方主体税种的情况下，低税率会使得地方财政收入缩水，且房产税税源本身流动性不大，因而不太可能导致严重的恶性税收竞争。反过来说，这就要求全国人大立法将关注点放在幅度税率的上限，保持各地的税负水平总体合理。

　　需要特别讨论的是，地方对于房产税的调整权应当由地方人大还是地方政府行使。根据《立法法》第64条第1款、第73条第2款规定，地方性法规和地方政府规章的范围都包括执行性立法，因而无论授权给谁，都不存在合法性上的问题。不过，从正当性角度考虑，地方人大作为地方国家权力机关，更适合决定重大地方性事务。特别是对于涉及地区纳税人切身福祉的税收事项来说，更应当由地方人大及其常委会根据法律的授权来决定。

　　党的十八届三中全会提出了“现代财政制度”和“科学的财税体制”的概念，并且多次强调制度在财税领域的重要性。而制度的关键就是法治，制度建设的核心在于法治建设。我国深化财税体制改革的过程，也必然是经由财税法制走向财税法治的过程。具体到房产税改革来说，法治化既是其制度目标，也是其优选路径。其实，从行政主导路径走向立法主导路径，本身也是一次改革，而且是制度和观念上的双重深刻变革。

　　(作者单位：北京大学法学院)

(来源:经济参考报)