城镇化观察：轨道交通PPP模式2.0（之三）

    （此稿为第三方约稿，不代表本网观点）

    在前文中我提出轨道交通PPP模式进入2.0时代，我又按照模式2.0的框架和思路，分析和解剖了我们正在操作的一些项目，研究了一些PPP项目成功和失败的案例，我们注意到，目前成功的PPP项目大多是简单项目，多数复杂项目都很难成功。如何提高复杂项目的成功率，需要以丰富的项目经验为基础，在此基础上形成操作性方法，这样的方法对于改进目前PPP项目操作僵持现状是个很有意义的事情，因此写下这段文字，与读者朋友进行分享。

    复杂项目是很难给出一个准确的定义的，但是就轨道交通模式2.0而言，我可以根据目前已经掌握的情况，把复杂性的特点勾勒出来，虽不全面但有借鉴意义，这些复杂性特点正是项目容易出问题的地方。提出问题不是目的，如何解决才是关键，我们根据十多年在轨道交通和区域开发领域的实践经验，结合系统工程方法，提出复杂性简化的“荣邦瑞明方法”，具体称之为“分段——降维——迭代 ”法。我在这里先把复杂性识别出来，然后讨论复杂性简化的“分段——降维——迭代 ”方法。

一、轨道交通ppp项目的复杂性

    第一是目标比较复杂。政府通过ppp方式建设轨道交通，承载了很多目标诉求。一是完成公共服务的目标，即提供方便便捷的轨道交通公共服务；二是政绩目标，虽说现在不惟GDP论，但是没有GDP增长，就没有财政收入的增加，也就没有了就业增长率，这是相伴生的指标，而中国每年新增就业都在千万级，轨道交通建设承载了政府业绩的压力需求；三是融资目标，在地方平台公司限制融资的大背景下，通过PPP解决地方政府建设资金需求问题，这是政府融资的目标诉求；四是治理能力现代化建设的目标。

     这些复杂的目标诉求，往往导致政府急于签订合同快速推进工作，但带来的是项目前期工作不充分，项目合同签订后不能正常开工，这种情况我们深有体会。

     第二是项目业务结构复杂。与北京地铁四号线为代表的模式1.0相比，模式2.0项目业务结构有以下三个重要特点：一是既有轨道交通业务又有房地产开发业务；二是房地产业务中既有一级开发业务，又有二级开发业务；三是二级地产开发中既有居住地产业务，又有商业地产业务。

    这些复杂的业务结构，导致对项目评估工作要求高，项目设计工作难度大；由于投资人须同时专注于不同的业务领域，业务结构的复杂导致投资人决策工作的困难。

    第三是投资者收入来源比较复杂。投资人投资轨道建设项目，投资回收来源一般包括四部分：一是轨道交通的客票收入，这部分收入对很多城市来说，都不是很多；二是土地一级开发产生的增值收益；三是财政投入和财政补贴，财政投入主要是弥补土地开发增值收益对地铁投资建设资金回收的不足，财政补贴主要是弥补轨道交通运营收入的不足。四是二级开发收入，通过二级开发形成的物业出售或出租收入来弥补运营期亏损。

    由于收入来源复杂，造成未来收入的时间和规模不确定很高，收入评估难度很大，对于政府和投资人决策都是很困难的事情。

    第四是项目的不确定性点位多，风险多样化导致的复杂性。虽然从项目分解的角度有很多风险点，但是从大的方面总结，政府目标实现的风险主要包括，轨道交通建设质量的风险，建设项目按时完工并按时通车的风险，投资超标的风险，运营补贴控制的风险等。对投资人来说，风险主要包括每年的收入指标完成的风险，投资成本控制的风险，在合作过程中，土地开发和出让进度的风险等，收入现金流是否按计划执行的风险等。

    第五是项目参与主体复杂。我们服务的一个轨道交通PPP项目，项目公司的股东就有三家单位，包括土建方、政府方和设备方。这三家单位仅仅解决了轨道建设的相关问题，未来还要同轨道交通的运营单位合作，因此项目参与主体会更复杂。另一方面，从政府层面看，这个轨道交通线路所涉及的县级行政区就三家，涉及到的乡镇和村屯就更多了，涉及的县处级的政府部门就不必说了，几乎涵盖了一个城市的所有重要部门。

    这些复杂的主体整合到一起，协调和沟通难度是难以想象的，如果没有一个好的简化机制，成功实施这样一个项目几乎是不可能的。

二、复杂项目的简化机制

    由于轨道交通项目如此复杂，加上主体多元化，项目时间紧迫，在实际操作过程中有必要去繁就简。如何让这个项目通过去繁就简的过程实现项目的综合目标，这就需要系统的简化设计，在此介绍“分段——降维——迭代 ”方法。

“分段”的必要性

    项目分段处理是解决复杂性项目的通用方法，通过分段解决问题，由简入繁。根据我们的经验和对实际操作流程的评估，包装成一个清晰而操作性强的轨道交通PPP项目，大致需要半年到一年左右的时间，再加上招标采购流程，投资人谈判等环节，总的时间至少需要一年到一年半。目前中国经济的状况，就业和财政收入吃紧，就业压力比较大，需要尽快选定投资人进行投资建设，这样的项目进度很难满足政府需求。在这样的背景下，投资人和政府不得不选择把项目的前期工作进行分段，分为协议签订阶段和补充协议签订阶段，也可以理解成框架性协议签订阶段和实质性投资协议签订阶段，以下统称“协议阶段”和“补充协议阶段”。

    我们最近一年在对轨道交通PPP项目提供顾问的实践过程中有很多的体会，正是由于没有简化复杂PPP项目的方法，投资人和政府没有可以遵循的东西，导致思维混乱，项目推进困难。在投资协议签订一年后，基本上没有什么实质性的投资行为，因为很多政府部门的领导认为投资协议签订后就万事大吉了，后续投资人关注的问题政府没有人再进行跟踪并协助解决，因此补充协议没有人关心，政府只是关心投资人快速进行实质性投资，而落实项目推进的投融资条件和协议却没有人愿意管。因此我们明确提出复杂性项目前期工作两阶段的方法，有利于形成共识，有利于政府对协议工作形成全面的认识，应该说协议的签订仅仅是协议或合作工作的刚刚开始，而不是结束。

如何“降维”

   “降维”方法一，目标多元化的简化。目标越多，思考问题和搜集信息的维度越高，因此阶段性的目标单一化是解决问题的关键，协议阶段有协议阶段的目标，补充协议阶段有补充协议阶段的目标，运营阶段有运营阶段的目标，这样通过降低每个阶段的维度，可以保证项目的可实施性和效率。很多政府或投资人由于投资经验不足，或被现成的投资理论框架所惑，或拿简单PPP项目模式来对付复杂性问题，导致复杂PPP项目难以推进。而现实情况是，复杂PPP项目是政府真正需要认真关注和解决的问题。

   “降维”方法二，简化收入来源复杂性。如果政府有充足的财政能力并且有像北京地铁四号线一样的客流规模的话，项目就可以简化，投资人可以仅仅投资车辆及运营设备部分，通过影子价格的形式收回投资，影子价格方法就是一种收入补贴简单化的降维方法。由于大多数城市不具备这样的财政条件，也不具备北京地铁四号线这样的客流条件，因此为了推进项目，前期最重要的简化就是分两步走，由粗到细，由简到繁。第一步先约定大致的土地开发面积作为投资回收来源，同时约定政府保证收益率水平的条款；第二步进行项目条件深化，包括选地、规划设计、评估成本和收益水平，然后进行具体协议条款的设计和确定。由于第一步约定了投资人可以接受的收益率水平，这种降维的方法既能够被政府财政、发改等部门接受，同时也能满足项目招投标管理的需求，土地部门在这样阶段也不会有强烈的反对意见。

   “降维”方法三，选择名、优以及国有企业投资。作为地方政府来说，如何规避项目运作过程中资金不足，规避建设质量和融资信用的风险，往往采用简化的方法，一是选择非常有实力的国企，二是选择实力强大的上市公司，三是选择好的顾问机构参与全程的工作。这种方法省去了海量信息的检索，大幅度降低了信息搜索和项目管理的维度，有效控制了项目的风险。

   “降维”方法四，成立专门的派出机构。如前所述，由于轨道交通PPP项目涉及的主体多，投资人协调难度大，加之项目建设进度要求快，复杂性高，因此一般来说成立专门的管委会，由相关部门参与，代表市政府全面管理项目是重要的简化机制。一是解决协调难度问题，降低投资人沟通的维度，把投资人一对多的问题，转化成一对一的问题，把投资人与各个部门不平等的关系，转化成投资人与管委会平等主体的对话关系；二是实现资金整体上封闭运作，减少很多中间环节，降低投资人资金回收的风险和降低投资人融资难度问题；三是通过专业运作为政府积累专业的运作能力，否则各部门很难有专业分工，在实际中就是谁有时间谁参与，随机性很强，既保证不了项目的进度，更保证不了项目的质量。

如何迭代

    所谓项目的迭代，就是要在项目的每个阶段，都要进行项目的整体设计和分析（后一阶段是对前阶段工作的深化），并结合实际运行的一套流程进行模拟，从中发现问题，并提出解决问题的办法，进而丰富和完善合作模式和合作协议。每个阶段都应重新梳理目标，进行风险的识别和分配，对盈利模式进行优化，重新考评质量管理的控制方法，对合规合法性进行检查和防范。迭代过程是复杂的，但这种迭代过程是必不可少的。

    荣邦瑞明 的“分段——降维——迭代”方法，通过系统分析模型，搭建政企双方沟通和交流的平台，双方在此基础上综合研讨，对项目进行分段分解，简化和清晰每个阶段的目标，并多次进行迭代。通过系统方法把研讨的结果进行集成，形成综合集成研讨结果，这套方法使得PPP项目更加容易沟通和对接，问题的讨论更加直观，合同的主要条款会更有全局性和系统性，规避了大多数项目由于缺乏系统性分析而导致的漏洞频出的问题。

    在PPP项目咨询的过程中，我们发现一个很普遍的问题，站在法律角度看起来没有毛病的合同，实际上经常是缺乏可操作性的，这种合同只是能够保证在引起纠纷时不吃亏或不吃大亏，但这是个假命题，没有抓住问题的本质。很多站在法律层面看起来没有问题的协议，内容实质上是静态的，缺乏变动条件下的推进机制，一旦开始启动工作，发生合同双方理解分歧，工作推进困难，这种情况的发生常常导致项目运作的失败。项目运作过程中既要规避法律问题，又要有利于项目推进，因此好的咨询顾问和有推进思维的法律顾问是必不可少的。

    “分段——降维——迭代”方法是我们多年运营土地和轨道交通等复杂项目过程中与客户一起总结出来的方法，不仅适用于轨道交通这样的复杂项目，也适用于很多依赖周边土地开发的流域治理项目，更适合大型区域土地综合开发项目等。

（作者单位：北京荣邦瑞明投资管理有限责任公司董事长 李伟）