城镇化观察：长阳模式与PPP

　　近一段时间以来，在公共服务领域引入市场化手段，通过政府与社会资本合作（PPP）模式提供公共服务已成为主流。随着2015国办发42号文出台，社会资本参与公共服务的范围进一步扩大，而且社会资本的范围也进一步扩大。在这样一股热潮背后，我一直在持续关注区域发展的信用建设和系统性风险，也一直在思考这样一个问题：单个项目的PPP模式究竟能够在多大程度上解决中国目前城镇化中的问题。

　　在单个项目PPP热潮的带动下，很多小城镇建设的投资者也希望通过PPP模式与政府一起合作推进区域的发展，但是由于国家相关文件中并未对该类项目的操作给出明确的规定，国家相关部委也没有把该类项目纳入PPP项目库，因此社会资本有点儿无所适从。最近，有很多投资人对于长阳模式非常感兴趣，也和我做了很多探讨。我认为北京市长阳镇在运用PPP模式指导小城镇开发方面做出了超前的、成功的探索，对国内区域开发PPP模式的运作具有很好的借鉴意义。关于长阳模式的具体介绍，我之前已经多次著书撰文，在此就不赘述了。在这里，我只想通过对长阳模式与PPP关系的解读，来阐述一下长阳模式成功经验背后的逻辑。

　　一、长阳模式的背景和意义

　　长阳模式的背景有三个突出重点：一是长阳镇是新的开发区域，刚刚摘掉泄洪区的帽子，正在编制镇域规划，是个三不管地带，属于姥姥不亲舅舅不爱的地方；二是镇领导主动谋划，希望在一张白纸上画最好的图画，希望镇域整体统筹，避免城镇化中的已经出现的问题；三是地方政府抵住了眼前利益的诱惑和压力，放眼长远，希望实现整体价值最大化。

　　在这个背景之下，长阳模式通过区域发展的统筹，设计好各类主体对区域发展的参与模式，为市场化企业和政府参与设计好了信用和信任机制，其核心意义在于摒弃了以往区域发展“头疼医头、脚疼医脚”的做法，有利于化解区域发展的系统化风险。

　　二、长阳镇域开发的顶层设计

　　经过多年的实施，我们总结，长阳之所以能够形成这样的模式，在于有一个镇域开发的顶层设计，就是投融资规划，这个顶层规划为下一步寻找合作伙伴一起开发打下坚实的基础。投融资规划有四个特点：

　　1. 分清权责，做好政府的信用。投融资规划把整个镇域开发的所有项目进行了盘点分类，一类是政府的责任，一类是市场的责任。对于政府责任部分，按照市、区、镇三级政府的权责，把基础设施和公共服务设施进行了系统的划分，但是强调了镇政府在其中的统筹职能。由于镇政府对公共服务的统筹，规避了公共服务跟不上区域发展的问题，对快速积聚人气、形成市场对长阳发展的信心起到了重要的作用。目前的单个项目PPP模式设计过程中，缺少这样整体的安排和设计，市场主体对地方政府缺乏系统化信任，普遍认为地方政府往往是头疼医头、脚疼医脚，哪里出问题对那里进行救急。长阳模式改变了企业对政府的这个认知，对地方政府给予了充分的信任，推动了区域的快速、高质量的发展。

　　2. 充分调动各利益主体的积极性，实现了区域的快速发展。对利益主体进行充分的考量和设计，是长阳模式的特点。这里重点谈谈村集体和村民，这两个主体是镇域开发中重要的重要主体，处理不好这两个群体的利益，镇域开发将难以推进。我们在规划中充分考虑村域的发展，实现了整村拆迁，避免了拆迁的矛盾，我们对村民和村集体在整个城镇化中的投入和产出进行设计，并与村集体和村民进行深入的沟通。由于政府有备而来，公开透明，使得征地拆迁这个城镇发展中第一难的工作进展的非常顺利。

　　3. 算好投入产出帐，心中有数，便于决策。长阳镇开发开始后，各种机构的合作是很多的，北京土地中心、首创、北京基础设施投资公司等都参与了土地一级开发工作。用现在42号文的意思表达，就是各种力量都参与了公共服务产品的提供工作。在这个过程中由于政府心中有数，与各个单位合作对接都比较顺畅，政府和投资人都比较好决策，前期谈判工作进展顺利。

　　4. 基础设施和公共服务设施适当先行是重要的开发策略。基础设施和公共服务设施的适当先行这是目前被普遍接受的理念，但是在现实中如何操作，能够保障先行的可行性，这需要总体的筹划。不考虑效益的无序投入将导致开发工作的难以为继，也是造成当前地方政府债务高企的主要因素。开发模式和投融资机制的设计至关重要，因此需要事先做好投融资的安排和时序的设计，这也正是长阳模式的特点。

　　三、关于长阳模式与PPP

　　目前PPP比较流行，而对于区域发展的PPP问题仍然没有引起相关机构和部门的高度重视。但在现实中，关于镇域发展PPP模式的探索仍层出不穷。目前我们接触了很多已经与企业签订框架性协议，正在准备进行深度合作的小城镇开发PPP类项目，对我们的需求主要为其进行政企合作双方的合作关系的设计，进行合同结构的分析和主要条款的设计，并参考长阳模式编制投融资规划。长阳模式虽然是政府主导下的城镇化的开发模式，但是这套顶层设计的方法和理论在新形势下仍然是适用的，并且越来越受到地方政府以及投资人的的高度重视。

　　长阳模式为公共服务的供给进行投融资的设计。投融资规划方法强调，在镇域发展过程中，无论是政府作为建设的主体，还是市场化企业作为建设的主体，政府都是不能缺位的。无论这些服务是由投资人提供，还是政府提供，都有清晰的投入产出模式。前十来年的发展，很多企业形成了一级开发的投资模式，其在实质上是使用者付费的PPP模式，但是由于土地制度的割裂，把一个实质的使用者付费问题，演变成了财政付费问题，这是下一步改革过程中需要重点突破和解决的问题。

　　长阳模式有利于落实国家治理能力的现代化建设。北京荣邦瑞明的副总经理彭松一直作为项目经理全程参与项目，他认为当年长阳模式的做法，其核心目标正是提升政府治理能力。长阳模式赖以存在的投融资规划方法是从政府更好地发挥作用的角度进行的城镇化建设的实施性规划，目标在于撬动社会资本一起完成城镇化的建设。经过投融资规划和具体项目的投融资模式设计，将为政府与社会资本合作提供清晰的模式，为社会资本和投资人降低了信息搜集的维度，大大提高整个社会的效率和效益。社会资本选择长阳，是选择了负责任有作为的政府，正如前万科副总毛大庆所说：“长阳模式对政企合作进行了很好的模式设计和方法研究，相信能够对地方政府、城镇化中的企业起到指导作用”。

　　长阳模式从系统性的角度解决了区域发展的风险问题。我们看到，很多镇域的发展，资源卖光了，但是城市配套的服务设施没有解决，基础设施等大量公共服务供给严重滞后，老百姓的问题也没有得到很好的解决（城边村、城中村问题严重）。目前国家比较关注地方政府金融风险，但是常年的实践经验和大量的现实告诉我，长阳模式是避免区域金融风险的一种好的办法。从我们总结其他地区成功的经验和失败的教训来看，一个区域有一个主体进行统筹，对区域的发展真正负起责任是非常重要的，如果没有当年长阳镇政府领导班子的主动负责任的精神，按照头疼医头、脚疼医脚的方式发展，长阳能够用自己的土地资源解决好自己镇域的公共服务设施供给问题就已经是很不错的结果了，因为大部分城镇化发展过程中还做不到这一点。

　　（作者单位：北京荣邦瑞明投资管理有限责任公司董事长李伟）

　　编后语：人民网房产频道与荣邦瑞明城市中国研究院联合推出《城镇化观察》专栏，把我们在实践中看到的、思考的新型城镇化的现象和问题提出来，与大家交流分享，我们也会把各界专家研讨后的见解整理出来，供大家参考。我们关注转型，关注转型背后的逻辑、更关注如何通过投融资的规划和设计，让愿景变成美好的现实。我们希望社会各界朋友与我们交流互动，中国经济的华丽转身离不开你我的共同参与。微信联系公众帐号@城市中国沙龙，邮箱：ccs@rbrmcn.com