东莞城市新坐标“区域中心城市” 对标珠三角

　　东莞培育了水乡新城、常平、塘厦等组团中心。图为城市副中心之一的塘厦镇区。

　　《东莞市城市总体规划（2016-2030年）》成果草案（以下简称“总规草案”）描绘了未来15年东莞城市定位、空间格局的蓝图。

　　在城市定位上，总规草案提出了“国际制造名城、现代生态都市”的目标定位，提出了努力从“中间城市”向“区域中心城市”转变的策略。

　　在内部空间布局上，东莞首次以“经济区”理念统筹城市发展，形成了“一中心四组团”的新组团格局。

　　这也成为总规草案对城市总体规划上的最大亮点。

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　　东莞城市新坐标

　　2001年，《东莞市城市总体规划（2000—2015）》获批。东莞定位为珠江入海口东岸重要的地区性中心城市、信息技术产业化基地和历史文化名城，以国际制造业为特色的现代化中心城市。

　　时隔14年，总规草案提出“国际制造名城、现代生态都市”的目标，与以往定位相比，延续了制造业名城的定位提法，突出了生态文明在未来城市发展的引领作用，强化了东莞的自然山水资源特色，也是贯彻建设珠三角世界级都会区城市群的要求。

　　东莞定位三大“关键词”

　　东莞市城乡规划局表示，与15年前相比，国家宏观发展形势、东莞现实条件都发生了巨大变化，正处于社会经济全面转型发展的关键时期。在此背景下，东莞新城市发展目标有三大关键词。

　　“制造”是作为东莞最有竞争力的、带有城市品牌意义的和实体经济基础地位的特色，需要继续保持和突出强调 。“国际制造名城”是对以往“国际制造业名城”的深化，强调“制造”而不是“制造业”。东莞要以制造业为立市基础，依靠创新，发展高端先进制造产业，打造世界制造中心，从单纯的“世界工厂”转变成为“国际制造名城”。

　　“生态”是东莞城市可持续发展的重要保障。珠三角地区城镇发展方向已由过去“讲速度、拼规模”转向了“讲质量、拼环境”。生态环境质量的高低是东莞在珠三角区域竞争中能否保持核心竞争力的关键要素。

　　“都市”是贯彻省委省政府携手港澳建设珠三角世界级都会区城市群的要求。东莞作为珠三角世界级都会区的重要组成部分，应充分发挥和利用东莞独特的区位、产业、配套优势，大力培育城市功能，为市民提供高质高效的公共服务。

　　珠三角城市群的“区域中心”

　　在城市规划空间格局上，总规草案提出“分区统筹、强心育极、对接湾区、联系广深”空间发展策略，构筑“沿江、面海、环山、多组团”的城市特色风貌空间。

　　在“对接湾区、联系广深”中，东莞要努力从“中间城市”向“区域中心城市”转变。

　　东莞处于穗莞深发展走廊，是广深两个特大城市之间的中间城市，具有典型的通道型特征。东莞区域干道以南北向为主，城市内部过境交通和对外交通的比例较高。同时，大部分的区域性重大基础设施如机场、港口、重大交通枢纽等主要依赖于周边城市提供。

　　市规划局认为，东莞城市空间呈现外向性空间结构，未能形成独立的空间体系，中心服务职能不完整。

　　与“中间城市”相比，区域中心城市要有相对完整的中心服务职能，要有一个强大的城市中心，还应具有一定影响力的区域综合枢纽。而区域中心城市拥有一定范围的区域腹地，与腹地间形成较为紧密的经济联系。

　　为了实现“区域中心城市”的目标，东莞首先需要一颗强壮的心脏。中心城区是代表东莞参与区域竞争、与周边城市进行“品质之争”的重要载体，对于提升东莞城市核心竞争力，带动周边地区发展至关重要，毫无疑问要承担此重任。

　　未来东莞将从被动接受辐射，到主要承担区域服务职能，重点突出东莞作为“国际性采购展贸和区域物流配送中心、珠三角产业服务基地和创新创业基地、珠江口东岸休闲消费中心”区域职能定位。

　　东莞瞄准的不能仅是广深

　　市规划局表示，对东莞的定位中要正确认识在国家和区域重要战略机遇期中的地位，要参与珠三角世界级都会区城市群建设。

　　为此，东莞要打造综合交通枢纽体系，加强与周边地区的对接，提升东莞在珠三角和深莞惠的区位优势。同时，完善高快速路网骨架系统，强化中心城区、各组团之间以及镇街道路的衔接优化。完善各组团内部道路系统，构建以组团中心为核心，联系各个镇街、功能层次分明、道路级配合理的城市道路网络。

　　省政府办公厅公布的《实施珠三角规划纲要2015年重点工作任务》中提出，要提升珠三角城市群建设水平，提出要推动“广佛肇+清远、云浮”、“深莞惠+汕尾、河源”、“珠中江+阳江”三个新型都市区建设。

　　观察人士认为，“区域城市中心”依然没有摆脱在广深中寻找生存空间的思路。东莞的应当把目光放得更长远一些，在“深莞惠+汕尾、河源”的“3+2”都市圈中给自己更高的城市功能定位，不仅仅是接受广深辐射，也要向周边扩散东莞的影响力。“作为区域中心的东莞，不能是‘大珠小珠落玉盘’式的散落珍珠，而应当成为串联‘3+2’都市圈这串‘手链’中那关键的一颗。”

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　　城镇群中心“3+6”

　　伴随着工业化的快速强力推进，东莞32个镇街迅速实现“就地”城镇化，客观上促成了东莞组团式的城市格局。

　　2008年市政府工作报告提出，启动新一轮的城市总规修编。之后，“一主三副两支点”被提出，“一主”即主城区；“三副”即虎门、常平和塘厦，以其为城市副中心；“两支点”即松山湖和虎门港。

　　而总规草案将未来东莞划分为“一中心四组团”，形成了不同于东莞以往任何时期的新型组团，确立了3大城市核心和6个组团中心，形成“3+6”的城市新格局。

　　“经济区”统筹的必然之路

　　长期以来，东莞传统的城镇片、山区片、丘陵片、水乡片、沿海片和埔田片的片区式组团划分并没有得到根本改变。以镇域经济为主的格局下，土地、能源、产业布局及城镇规划等瓶颈日益凸显。

　　市规划局认为，过去东莞的分区发展理念是一种单纯的空间划分方案，组团统筹实施路径不清晰，缺乏体制机制支撑和政策保障，实施成效不明显。

　　2012年，东莞开始以市场为导向，推动水乡地区“10镇一港”统筹发展，打造水乡特色发展经济区，用经济区域的概念代替行政区划，通过主体功能区建设，突破行政区划限制，实现资源的统筹优化配置。

　　2014年4月8日，《东莞市城市总体规划（2016—2030）》编制工作动员会议提出，要完善组团式城市发展规划，按照“一中心四组团”的城市格局，推动城市空间从分散到集聚、从多组团到大组团转变，推动“行政区经济”向“经济区经济”转变。

　　此次总规草案提出的正是基于“经济区”下的组团发展理念。

　　组团发展不搞一刀切

　　总规草案以同类型经济区一体化理念统筹镇街（园区）发展，实施分区统筹战略，以组团为单位，跨镇域整合协调产业、土地、基础设施和公共服务等资源，提升城市建设水平，提高设施配置效率和公共服务质量。同时，对区域经济发展进行分类指导，制定差别化的组团引导和调控政策，形成差异化的资源供给，以适应新的区域竞合的需要。

　　这是东莞城市总规编制思路的巨大变化。

　　市规划局认为，此次组团发展思路与以往最大的的区别在于治理模式的转变和可操作性的提高。“一中心四组团”架构将改变各镇街各自为政的局面，以大组团去面对新的区域竞合，以更高视野，在更大区域里、更高平台上集中和高效合理地配置各种资源要素，以培育更高层面上的竞争优势，提升东莞的区域地位。同时，在各个组团现实发展条件出现较大差异的背景下，通过公共资源配置适当倾斜与差异化的发展路径相结合，优化城镇发展整体格局，取得发展目标的一致性。

　　东莞将不再是简单的镇街参与区域和全球经济，而是若干个都市区来面向区域竞争。

　　城市中心“三核联动”

　　东莞位于广深之间、珠三角的核心发展走廊上，受到周边城市的强烈作用和影响，加上扁平化的行政架构，使得东莞一直以来都不是单中心城市，而是一个由大大小小的镇组成的城镇群的发展模式，这也决定了东莞的多中心发展格局。

　　总规草案建立了“城市中心-组团中心（战略节点）-镇中心”三级中心体系。

　　城市中心不再只是以前的中心城区，只发挥城市综合服务的作用，而是采用组合的方式，以“综合服务+创新+高端产业”共同丰富城市中心的内涵。中心城区建设高水平的综合服务中心。松山湖与生态园打造引领东莞转型升级的区域创新走廊。虎门-长安（长安新区）构建东莞参与珠江口国际湾区战略的产业新高地。全市将形成“三核驱动”的中心结构。

　　在组团中心（战略节点）层面，东莞培育水乡新城、常平、塘厦3个组团中心，虎门港、粤海银瓶合作创新区等战略节点则将发展区域性的专项服务职能。

　　值得关注的是，在中心组团里出现了两个“核心”。市规划局表示，中心城区和松山湖（生态园）是互补的发展关系，中心城区偏向提供优质综合服务，松山湖（生态园）要引领和促进整个东莞产业的转型升级，更偏向创新产业和生产服务。这两个核心分工不同，但发展相互促进，这也是整个中心组团的发展动力所在。

　　政府定结构

　　市场填内容

　　【对话】

　　中国城市规划设计研究院深圳分院副院长朱力

　　南方日报：东莞城市总规是唯一一个到2030年的国务院审批城市总体规划的编制试点。您认为总规草案的探索意义体现在何处？

　　朱力：目前我国的规划体系和规划方法正处在调整和改革的关键时期，传统的编制思路和编制方法已经不能适应社会经济发展的进程和我国全面建设市场经济的要求。本次规划的探索核心就是顺应我国社会经济变革的基本方向，转变技术蓝图式的编制思维，迈向调控空间发展的公共政策。

　　以往的总体规划编制在很大程度上是蓝图式的，预测城市的规划，确定城市的布局。这种思路是计划经济和政府管制遗留下来的，我们太习惯于确定的未来，太习惯于预测未来。可是，市场是多变的，未来是不确定的，也正因此，规划常常不能适应。

　　理论上讲，静态蓝图根本无法适应演化的城市复杂系统，也无法适应多变的未来，正式传统规划编制方法论的局限在很大程度上解释了为何很多规划的短命。

　　东莞这次规划的核心出发点就是要突破静态技术蓝图的思维，迈向基于空间的公共政策的规划。

　　通俗一点讲，前景是需要的，我们需要对外来的发展进行一个基本的判断，但是更重要的我们关注的是制定迈向这一未来的各种框架、制度和政策。所以我们这次规划的工作定位是“立足转型、统筹市域的空间政策”。

　　南方日报：在公共政策的规划上，总规草案进行了哪些探索？

　　朱力：迈向公共政策的规划，一个基本的前提就是要妥善处理好政府和市场的关系，上级政府和下级政府的关系。

　　具体到东莞而言，一是把东莞政府应该管的事情管住，城市的发展框架、生态边界、主体的空间结构、战略性节点的功能、交通框架明确下来，做到刚性可控。剩下空间决策交给市场，最大的发展市场配置资源的作用。

　　二是要结合东莞的政府治理结构的特点和未来的发展方向，明确市级政府和镇街政府的空间事权，在保证全市整体有序的前提下充分发挥镇街的自主性。

　　这样，市场就有了明确的运行边界，下级政府也有了操作的指南。

　　支持上述公共政策规划实现的是我们制定了分层次的、分尺度的“结构引导+要素管控”技术方法。政府定结构，市场填内容；市级政府定结构、镇街政府来落实。

　　通过这种方法，利用我们规划中的各种政策构成的“传导机制”，我们就可以把国家的要求、市级政府的要求落实到最后城市发展的结果中，落实到市场配置资源的过程中。这样我们就可支持东莞实现有为的政府、有效的市场。